新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》已于今年1月1日正式實施。然而，新《環(huán)保法》的實施遇到了很多問題和阻力：公益訴訟的案例并沒有像人們想象的那樣大量涌現(xiàn);對訴訟案件，地方法院不立案、地方政府不執(zhí)法現(xiàn)象較為普遍，這一狀況的出現(xiàn)與中國的法治結(jié)構(gòu)缺陷密切相關(guān)。

　　新環(huán)保法實施的法治難題

　　在十八屆三中全會前，中國的法治結(jié)構(gòu)過于突出行政力量，強調(diào)政府的終極管控作用，筆者將這一現(xiàn)象稱為“管控為主的法治”。而今，在國家治理體系格局下，在全國推進依法治國的戰(zhàn)略中，新《環(huán)保法》強調(diào)信息公開與公眾參與，突出社會作為法治平衡力量的作用，筆者將這一現(xiàn)象稱為“共治為主的法治”。所以新《環(huán)保法》面臨著從“管控法”向“共治法”轉(zhuǎn)變的問題。

　　眾所周知，公眾的參與可以有效監(jiān)督法治的實施，無論對企業(yè)還是對地方黨委、政府皆是如此。故而，若沒有公眾的有效參與，依法共治的局面是很難實現(xiàn)的。十八屆四中全會中“關(guān)于全面推進依法治國”的戰(zhàn)略安排所釋放的信號表明，從“管控法”向“共治法”的轉(zhuǎn)變是必然的、必須的，只有向“共治法”轉(zhuǎn)變，國家機關(guān)才能被置于真正的監(jiān)督之下。

　　然而，監(jiān)督機制的建立與實施是“共治法”運轉(zhuǎn)起來的必要條件。而現(xiàn)在卻存在法院不立案、公安機關(guān)不作為問題，以致社會無法發(fā)揮有效監(jiān)督的作用。相反地，如果能逐步建立起監(jiān)督機制，相應的法律程序便能加以啟動。這不僅適用于環(huán)保，整個中國的法治都應如此。

　　新環(huán)保法實施的執(zhí)法難題

　　在政府“限權(quán)”的改革大背景下，2015年實施的新《環(huán)保法》賦予了環(huán)保部門更多的權(quán)力，這是非常難得的。近來，一系列圍繞環(huán)評的改革措施也相應出臺，環(huán)評機構(gòu)中的環(huán)保行政主管部門所屬事業(yè)單位與行政主管部門脫鉤，環(huán)評技術(shù)服務業(yè)逐漸破除行政背景，成為真正的市場行為。但是環(huán)保部的地位和機構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀決定了這些措施在實施過程中難以“下基層”。

　　首先，從機構(gòu)的地位來看，環(huán)保部門的機構(gòu)地位呈現(xiàn)“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，即環(huán)保部門中央和省級機構(gòu)力量較為強大，專業(yè)化色彩突出，高級研究人才較多，相比之下，市、縣一級環(huán)保部門的力量明顯要單薄得多。

　　其次，環(huán)保部門的執(zhí)法力量結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)“倒金字塔”型，中央和省級執(zhí)法力量雄厚，而市、縣、鄉(xiāng)級的執(zhí)法力量則較薄弱，有的縣級環(huán)保局能夠保障日常執(zhí)法的工作人員只有一到兩人，而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有任何執(zhí)法力量。在環(huán)境治理過程中，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道一級的環(huán)境執(zhí)法力量是對企業(yè)進行環(huán)境指導和環(huán)境執(zhí)法的主力軍，但這支力量的缺失使新《環(huán)保法》在實施過程中容易出現(xiàn)虛化、缺位的問題。此外，環(huán)境治理對環(huán)保部門相關(guān)人員的專業(yè)化要求越來越高，但實踐過程中，很多區(qū)縣因為人才欠缺，在執(zhí)法工作中，沒有相關(guān)專業(yè)的人員參與。以上這些問題使得新環(huán)保法大打折扣。

　　再次，環(huán)保部門自身也存在很多問題。如其既當“運動員”也當“裁判員”的情況也時常存在。

　　筆者認為，要解決當下的問題需要先理順機制，故在環(huán)評和環(huán)境規(guī)劃上，環(huán)保部應該只主管行政審批，剝離其經(jīng)營的職能，讓市場去提供第三方服務，這樣不僅釋放了編制，還可以大大提升基層的專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)法能力。

　　新環(huán)保法實施的司法難題

　　截至目前，中國各地籌備成立和已經(jīng)成立的資源環(huán)境審判法庭至少有50個，這在世界范圍內(nèi)創(chuàng)了新高，像我國這樣在全國范圍內(nèi)大量存在資源環(huán)境審判庭的情況在其他國家是鮮有的。

　　我國的資源環(huán)境審判法庭是2014年從國外引進的，我們引入國外經(jīng)驗時側(cè)重強調(diào)優(yōu)點、忽略缺點，沒有立足我國國情加以深入調(diào)研、考察，致使很多制度引進后水土不服。首先，環(huán)境審判改革面臨相關(guān)人員專業(yè)性欠缺的問題，最高人民法院資源環(huán)境審判庭的法官都是從民事庭轉(zhuǎn)崗過來的，沒有專門從事資源環(huán)境審判的。其次，目前環(huán)境訴訟案件并不多，而且一些環(huán)境公益訴訟案件的提起是地方政府或地方法院為了自我宣傳而操作的結(jié)果。

　　新環(huán)保法實施的自身不足

　　雖然新《環(huán)保法》希望通過“面面俱到”的方式加強其在環(huán)境保護領(lǐng)域中的權(quán)威性，但它仍然不是中國的環(huán)境基本法。

　　譬如，在規(guī)定生態(tài)紅線制度、加強自然生態(tài)區(qū)域保護、加強生態(tài)修復、保護生態(tài)安全、開展生態(tài)補償、重視農(nóng)業(yè)生態(tài)保護等制度的法律效力等級上，并不高于《農(nóng)業(yè)法》、《林業(yè)法》、《草原法》、《水法》等專項法律。它實際上只能起到指導、補充的作用，因此其權(quán)威性也不可能超越這些專項法律。此外，新《環(huán)保法》在生態(tài)保護方面也將遇到權(quán)威性不夠的問題，在其實施過程中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、國土資源等部門以生態(tài)保護適用已有專項法為由而拒絕適用新《環(huán)保法》的相關(guān)規(guī)定。所以，若不能確保新《環(huán)保法》的權(quán)威性，其部分規(guī)定將會被逐漸架空，乃至最后形同虛設(shè)。

　　其次，在實踐中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、國土資源等各部門均相繼強化了本部門的資源保護和污染防治工作，而對環(huán)保部門的統(tǒng)一指導和監(jiān)督卻持抵觸甚至否定態(tài)度。由此可見，環(huán)境保護的相關(guān)法律、法規(guī)在立法過程中缺乏統(tǒng)一的指導原則、方法、措施及手段。

　　再者，新修訂的《環(huán)保法》仍然沒有明確宣告和承認公民的環(huán)境權(quán)，這將不可避免地使公民環(huán)境權(quán)無法得到保障，使公民參與權(quán)無法充分實現(xiàn)。

　　最后，在此次修訂中，部分較為嚴格的處罰權(quán)并未完全下放。比如，要關(guān)閉嚴重違法企業(yè)必須報請有批準權(quán)的人民政府批準，如果政府庇護企業(yè)而不采納環(huán)境保護部門的建議，新《環(huán)保法》就沒有明確、具體的措施來保障環(huán)保部門執(zhí)法。

　　很多此類的相關(guān)規(guī)定，譬如公眾參與的程序、環(huán)境公益訴訟提起的具體條件等，仍需進一步細化來增強其可操作性。

　　通過體制和機制改革激活新環(huán)保法實施

　　體制不順暢、機制不健全，是新《環(huán)保法》實施的兩大困局。

　　在現(xiàn)實中，環(huán)保部門不能、不敢嚴格執(zhí)法的主要原因在于地方黨委和地方政府的干預。新《環(huán)保法》的實施使得地方環(huán)保部門的執(zhí)法工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)：若不嚴格執(zhí)法，公眾對環(huán)境污染問題不滿意;若嚴格執(zhí)法，地方黨委和政府也將不滿意。如今，地方環(huán)保人事任命仍然處于地方黨政機關(guān)的掌控之下，這就使得環(huán)保部門很可能迫于黨委和政府的壓力而不敢嚴格執(zhí)法。特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，嚴格執(zhí)法的環(huán)保局長不僅不受當?shù)仄髽I(yè)的歡迎，也往往不受黨政機關(guān)領(lǐng)導的“待見”，甚至面臨可能調(diào)離職位甚至被免職的命運。所以，環(huán)保部門受“夾板氣”，不敢嚴格執(zhí)法的現(xiàn)象也必將越來越明顯。

　　其次，以往環(huán)保部門缺乏強制執(zhí)行權(quán)�？上驳氖牵舜涡隆董h(huán)保法》授予了環(huán)保部門及其他相關(guān)部門查封、扣押的權(quán)力。然而，我們可以預見，這項權(quán)力的行使將會遭受巨大的阻力，強制執(zhí)行權(quán)難以得到全面、有效的貫徹、執(zhí)行。故而，建立保證環(huán)保獨立執(zhí)法的相關(guān)機制對于保證環(huán)保新常態(tài)的實現(xiàn)尤為重要。

　　再次，新《環(huán)保法》第68條規(guī)定，由其自身的違法行為造成嚴重后果的，地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責部門的主要負責人應當引咎辭職。但是，新《環(huán)保法》卻沒有規(guī)定如果相關(guān)責任人不引咎辭職，則應該如何處理?如果責任人所在的單位不讓責任人引咎辭職，又該如何處理?公眾、社會組織及被侵權(quán)人對不引咎辭職有何救濟途徑?從這些細節(jié)部分的立法空白可以預見，引咎辭職制度無法順暢實施。

　　此外，新《環(huán)保法》還存在公眾參與機制不健全、公眾參與缺乏必要保障的問題。新《環(huán)保法》規(guī)定了公益訴訟制度，社會組織及其個人能否對政府的行政違法行為提起公益訴訟。從目前的法律規(guī)定來看，若地方黨委、政府干預人民法院迫使其不受理環(huán)境公益訴訟，社會組織和個人并沒有救濟途徑。因此，如何監(jiān)督地方黨委干預人民法院受理公益訴訟案件亟待解決。此外，地方黨委和政府消極怠法的現(xiàn)象也亟須整治。故而，應當完善社會各界的參與和監(jiān)督機制，從而能夠及時發(fā)現(xiàn)違法、有效監(jiān)督執(zhí)法，使得新《環(huán)保法》順暢運行。

　　總的來說，若不理順現(xiàn)行的體制和機制，新《環(huán)保法》就難以發(fā)揮其制裁違法行為的“爪”與“牙”的作用，新修訂的《環(huán)保法》將會陷于存之無用、棄之可惜的狀態(tài)，從而破壞法治的尊嚴。

　　(作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長)