新《環(huán)境保護(hù)法》(下稱《環(huán)保法》)將于明年1月1日生效執(zhí)行。這部號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法律，對(duì)污染超標(biāo)企業(yè)提出了按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等處罰措施以及規(guī)定信息公開(kāi)。然而一直以來(lái)我國(guó)“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象令人擔(dān)心這些規(guī)定能否有效實(shí)施。

　　為了增強(qiáng)新修訂的《環(huán)保法》確立的按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開(kāi)等規(guī)定的可操作性，環(huán)境保護(hù)部于10月17日發(fā)布了關(guān)于按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、信息公開(kāi)的4個(gè)配套文件的征求意見(jiàn)稿，對(duì)這些措施的適用范圍、執(zhí)行程序等內(nèi)容做出了規(guī)定，力圖打出一套“組合拳”。該征求意見(jiàn)于26日結(jié)束。

　　此外，環(huán)保部和公安部正在起草新《環(huán)保法》中第63條有關(guān)拘留違法企業(yè)負(fù)責(zé)人的細(xì)化配套文件，截至發(fā)稿時(shí)止，公安部尚未回復(fù)說(shuō)明有關(guān)工作進(jìn)展以及何時(shí)公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　“《環(huán)保法》是一部基本法，不可能規(guī)定得很細(xì)。針對(duì)相關(guān)條款的細(xì)化配套措施讓《環(huán)保法》更有可操作性，相當(dāng)于讓老虎長(zhǎng)出牙齒�！眳⑴c了配套文件制定工作的中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授胡靜表示。

　　對(duì)于企業(yè)妄圖以較低的違法成本、或者“貓鼠游戲”來(lái)“對(duì)抗”法律的，“這些配套文件對(duì)按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等條款的細(xì)化規(guī)定是環(huán)環(huán)相扣的，對(duì)企業(yè)違法的懲罰是相互銜接的�！眳⑴c了配套文件制定的中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授、博導(dǎo)竺效表示。

　　按日計(jì)罰只是開(kāi)始

　　許多人認(rèn)為，“違法成本低、守法成本高”是環(huán)境執(zhí)法不能有效實(shí)施的重要原因。因此，在新《環(huán)保法》修訂過(guò)程中，“按日接續(xù)處罰”成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

　　竺效介紹，2008年之前我國(guó)對(duì)環(huán)境違法企業(yè)的罰款上限僅為100萬(wàn)元，松花江污染事件是第一次對(duì)肇事企業(yè)開(kāi)出100萬(wàn)元的罰單;2008年《水污染防治法》修訂后，可以按照環(huán)境污染造成的損害和損失的20%~30%的比例對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰，“比如紫金礦業(yè)(601899,股吧)污染事件，罰款近千萬(wàn)元，但對(duì)于重大環(huán)境污染事件來(lái)說(shuō)仍不匹配。按日連續(xù)處罰的力度與以往就不可同日而語(yǔ)了�！�

　　他表示，按日計(jì)罰是重慶經(jīng)驗(yàn)，《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》征求意見(jiàn)稿(下稱《按日連續(xù)處罰暫行辦法》)也是環(huán)保部委托重慶市環(huán)保局起草、在征求了東南大省的經(jīng)驗(yàn)后形成的。重慶市2009年開(kāi)始實(shí)行按日計(jì)罰后，重慶市企業(yè)違法排污行為主動(dòng)改正率大幅提高，從2007年前的4.8%上升到2010年95.9%。2011年6月1日，重慶市環(huán)保局對(duì)常年亂排廢氣、廢水，造成當(dāng)?shù)貒?yán)重污染的重慶江合煤化集團(tuán)(下稱“江合煤化”)有限公司做出罰款20萬(wàn)元的處罰。但江合煤化拒不整改，最終被累計(jì)罰款1840萬(wàn)元。

　　在4個(gè)配套文件中，《按日連續(xù)處罰暫行辦法》對(duì)這一處罰措施的適用條件、實(shí)施程序、計(jì)罰期限、處罰金額和處罰次數(shù)都做出了規(guī)定。

　　環(huán)境監(jiān)察局行政執(zhí)法處罰處處長(zhǎng)姬鋼介紹，這一暫行辦法的適用范圍重點(diǎn)放在打擊未批先建、久試不驗(yàn)、規(guī)避監(jiān)管等違法排放污染物的行為上。

　　《按日連續(xù)處罰暫行辦法》規(guī)定，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門在認(rèn)定環(huán)境違法行為后，應(yīng)當(dāng)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，責(zé)令立即停止違法排污行為，并在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起30日內(nèi)，組織對(duì)排污者違法排污行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。而在復(fù)查中發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排污行為的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以對(duì)其實(shí)施按日連續(xù)處罰。

　　“環(huán)保部門可能在30日內(nèi)的任何一天進(jìn)行復(fù)查�！奔т摫硎�，這就大大增加了企業(yè)投機(jī)取巧的風(fēng)險(xiǎn)成本。

　　“不排除有些企業(yè)會(huì)玩"貓鼠游戲"以躲避按日接續(xù)處罰，” 姬鋼表示。比如有些企業(yè)可能會(huì)在復(fù)查的時(shí)候表現(xiàn)為合格，而后再犯，如此循環(huán)。

　　對(duì)于這一點(diǎn)，“《環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》(下稱《限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》)征求意見(jiàn)稿中規(guī)定，兩年內(nèi)因排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)受過(guò)三次以上行政處罰，又實(shí)施前列行為的，將被處以停業(yè)關(guān)閉。”竺效介紹，“按日接續(xù)處罰，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，保護(hù)查封、扣押這三項(xiàng)措施是互為補(bǔ)充的，基本涵蓋了不同程度的違法行為，加上之前頒布的"兩高"司法解釋，對(duì)于環(huán)境違法行為，行政處罰、行政拘留、刑事責(zé)任追究都有涉及，在《環(huán)保法》執(zhí)行層面形成了一套有力的組合拳�！�

　　此外，《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》征求意見(jiàn)稿(下稱《查封、扣押暫行辦法》)中規(guī)定，非法排放、傾倒或者處置危險(xiǎn)廢物、含重金屬污染物等有毒害物質(zhì);在飲用水水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)非法排放、傾倒、處置污染物;通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管排污;非法排放、傾倒污水處理廠污泥及化工、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥;重大突發(fā)環(huán)境事件或重污染天氣應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施繼續(xù)違法排污等。

　　召開(kāi)四個(gè)暫行辦法解讀會(huì)的10月20日正是個(gè)霧霾天。

　　“拿霧霾天氣來(lái)說(shuō)，如果重污染天氣應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)，要求某企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)30%，而企業(yè)未按要求執(zhí)行，環(huán)保部門就有權(quán)查封企業(yè)�！奔т摫硎�。

　　胡靜介紹，環(huán)境污染事件或違法行為可能導(dǎo)致非常緊急的環(huán)境污染狀況，如果按照一般的調(diào)查、處罰程序，做出處罰耗時(shí)較長(zhǎng)，有時(shí)對(duì)于處罰數(shù)額還要進(jìn)行聽(tīng)證，如果被處罰者再申請(qǐng)行政復(fù)議、進(jìn)入法律訴訟程序，這個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程中很可能發(fā)生證據(jù)毀損、污染損害擴(kuò)大等情況。“這時(shí)查封、扣押作為一種行政強(qiáng)制措施，正好彌補(bǔ)了"發(fā)現(xiàn)行為、尚未處罰"這一空當(dāng)。

　　而對(duì)被責(zé)令停止或改正、而拒不執(zhí)行、又不構(gòu)成犯罪的情況，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留;情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

　　這些情況包括，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià);無(wú)證排污;通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的;以及生產(chǎn)、使用國(guó)家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥。目前公安部正牽頭和環(huán)保部合作制定實(shí)施細(xì)則。

　　企業(yè)的救濟(jì)權(quán)

　　“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，是新《環(huán)保法》的基本原則�！� 竺效介紹。事實(shí)上，新《環(huán)保法》和4個(gè)配套文件中，也給企業(yè)保護(hù)自己利益留出了余地。

　　“一個(gè)化工廠可能有多條生產(chǎn)線，如果關(guān)停其中一條生產(chǎn)線就能實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，那么就無(wú)需關(guān)停全部生產(chǎn)線�！� 竺效介紹，限產(chǎn)、停產(chǎn)整治、關(guān)停是一系列循序漸進(jìn)的措施。

　　在《限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》中規(guī)定，做出該決定前，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)告知排污者有關(guān)事實(shí)、理由、依據(jù)及其依法享有的陳述、申辯或者要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。

　　而《查封、扣押暫行辦法》中，也對(duì)實(shí)施查封、扣押措施的行為設(shè)置了嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)條款。

　　胡靜介紹，這個(gè)辦法是為了解決一線環(huán)境執(zhí)法人員“不會(huì)用、不敢用”這一權(quán)力的問(wèn)題，同時(shí)，也可以有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來(lái)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)�！恫榉狻⒖垩簳盒修k法》除了詳細(xì)規(guī)定了適用于查封、扣押的具體情形外，還對(duì)執(zhí)行程序進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，包括調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、送達(dá)、解除等步驟，即便在緊急情況，需要當(dāng)場(chǎng)實(shí)施查封、扣押的，也要在24小時(shí)內(nèi)補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù);調(diào)查后認(rèn)為不需要查封、扣押的，則應(yīng)立即解除。

　　執(zhí)法能力待考

　　新《環(huán)保法》究竟能執(zhí)行到什么程度，是公眾最關(guān)心的問(wèn)題。對(duì)環(huán)保部來(lái)說(shuō)，這受人力和財(cái)力兩個(gè)方面的制約。

　　姬鋼表示，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的力量還很薄弱，“目前全國(guó)7萬(wàn)多執(zhí)法人員，95%是事業(yè)編制，大部分是轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人，業(yè)務(wù)能力有待提高�！�

　　姬鋼舉例稱，蘇州市有4萬(wàn)多家企業(yè)，市縣兩級(jí)的環(huán)境監(jiān)察人員只有300多人。

　　此外，環(huán)監(jiān)人員很大一部分精力用在了信訪上，“地方監(jiān)察人員一半的工作是在做信訪�！� 姬鋼表示。

　　新賦予環(huán)保部門的“查封、扣押”權(quán)力也帶來(lái)了資金壓力�！碍h(huán)保部門一旦扣押企業(yè)設(shè)施設(shè)備，需要支付存放費(fèi)用。” 姬鋼表示。胡靜介紹，這一部分費(fèi)用之前是沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算的。

　　為此，《查封、扣押暫行辦法》中提出，環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押所需經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)列入本機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由同級(jí)財(cái)政予以保障。

　　姬鋼表示，新《環(huán)保法》實(shí)施將增加的財(cái)政缺口，目前還沒(méi)有計(jì)算。不過(guò)在他看來(lái)，最主要的還是人力問(wèn)題。