整整一周,江蘇都籠罩在重重霧霾之中。學(xué)校停課、工廠限產(chǎn)、交通堵塞,微博微信中不時(shí)上傳的城市被濃霧“霾沒(méi)”的照片和各種啼笑皆非的調(diào)侃,讓每一位市民都心情沉重。

　　在南京,即使是大白天,一些城區(qū)路段的能見(jiàn)度都不足1公里。因?yàn)槌掷m(xù)污染,南京市發(fā)布了空氣質(zhì)量紅色預(yù)警,數(shù)家大醫(yī)院兒童呼吸科門診量接連刷新紀(jì)錄,學(xué)校不得不為此停課兩天。

　　即使是在“江尾海頭”的南通市,也無(wú)法享受到任何地理上的優(yōu)勢(shì),甚至以PM2.5濃度549一度排名江蘇首位。

　　但《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到,不少地方媒體對(duì)農(nóng)村地區(qū)焚燒秸稈導(dǎo)致空氣嚴(yán)重污染的報(bào)道以及環(huán)保部門、氣象部門對(duì)霧霾成因主要?dú)w結(jié)于秸稈焚燒的分析,片面歸責(zé)于“立法禁燒”后的執(zhí)法不力問(wèn)題,實(shí)際上起到了誤讀立法本意、忽略綜合施策的偏離效應(yīng)。

　　秸稈焚燒有數(shù)千年歷史,但為何在本世紀(jì)以來(lái),對(duì)大氣環(huán)境的破壞愈演愈烈?僅僅靠用強(qiáng)力方式“圍追堵截”而疏于從法律、政策上綜合施策,加大綜合治理、綜合利用,恐怕“秸稈之結(jié)”短期內(nèi)難以解開(kāi)。

　　記者了解到,2005年4月起施行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》就明確“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈”。

　　專家解釋說(shuō),我國(guó)種植業(yè)產(chǎn)生的秸稈是最主要的污染物,包括水稻、小麥、油菜、玉米在內(nèi)的秸稈,每年超過(guò)6億噸。在農(nóng)村能源來(lái)源單一的過(guò)去,秸稈是廣泛用于農(nóng)民生產(chǎn)生活的主要燃料,但放在長(zhǎng)達(dá)一年的時(shí)間段里燃燒使用,并不會(huì)對(duì)大氣產(chǎn)生污染聚集效應(yīng)。但隨著液化氣走入尋常百姓家,富余的秸稈日益成為影響、甚至威脅到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活的重要問(wèn)題。隨之而來(lái)的大氣污染加劇,直接威脅到城市公共安全問(wèn)題,不過(guò)是“秸稈之結(jié)”的衍生品。

　　江蘇作為農(nóng)業(yè)大省,每年的秸稈產(chǎn)量突破4000萬(wàn)噸。隨著焚燒秸稈日益威脅環(huán)境安全,2008年12月,《江蘇省固體廢物污染環(huán)境防治條例》在征求意見(jiàn)稿中,就加入了“禁止露天焚燒秸稈”的條款,但限于上位法的明確限制,“全面禁止焚燒”無(wú)法在立法上獲得支持。

　　江蘇省人大法制委副主任委員王臘生介紹,江蘇省人大常委會(huì)于2009年5月就作出了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的決定》,效力等同于地方條例,屬于地方性法規(guī)性質(zhì)。

　　記者查閱該決定了解到,基于上位法的規(guī)定,江蘇確定的禁燒區(qū)域?yàn)?南京市的行政區(qū)域、其他設(shè)區(qū)的市的城市建成區(qū)周圍三十公里范圍內(nèi)、不設(shè)區(qū)的市和縣人民政府所在地的鎮(zhèn)的建成區(qū)周圍五公里范圍內(nèi),以及機(jī)場(chǎng)周邊二十公里范圍內(nèi)、高速公路及國(guó)道、省道和鐵路兩側(cè)五公里范圍內(nèi)。并明確設(shè)區(qū)的市、縣(市)人民政府可根據(jù)本地實(shí)際劃定的其他區(qū)域。

　　“這些規(guī)定屬于有條件的禁燒,而非全面禁燒�！蓖跖D生表示,該決定在立法設(shè)置上十分完整,不僅規(guī)定了禁燒的范圍,而且側(cè)重政府各部門應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制,共同做好秸稈綜合利用和秸稈禁燒方面�！岸隆钡囊�(guī)定有了,但在實(shí)際操作中卻受限于執(zhí)法條件存在的多重問(wèn)題,在“疏”的方面,短期內(nèi)難以扶持優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè),建立起綜合利用的成效,以降低焚燒秸稈對(duì)大氣污染的影響。

　　記者近年來(lái)在種植業(yè)密集的蘇北地區(qū)采訪發(fā)現(xiàn),由于一些地區(qū)簡(jiǎn)單照搬法律條文,片面強(qiáng)調(diào)“禁燒”,而忽視綜合利用問(wèn)題,“秸稈之結(jié)”已經(jīng)衍生和呈現(xiàn)出嚴(yán)重的農(nóng)村地區(qū)地表水污染問(wèn)題。

　　在淮安市,原本農(nóng)村地區(qū)水網(wǎng)密集的現(xiàn)象,隨著一個(gè)個(gè)工業(yè)區(qū)上馬建設(shè)而受到威脅。尤其是化工園區(qū)周圍的地表水、土壤環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)峻。在被稱為“魚(yú)米之鄉(xiāng)”的洪澤縣,農(nóng)村地區(qū)大部分河道、天然水塘由于禁燒秸稈后的秸稈棄置問(wèn)題,水體富營(yíng)養(yǎng)化加劇。加上基層組織不重視河道積淤問(wèn)題,不少農(nóng)村地區(qū)水體發(fā)黑變臭,直接影響了農(nóng)民生活質(zhì)量。

　　據(jù)了解,雖然江蘇省人大常委會(huì)出臺(tái)的決定明確了秸稈棄置于河道、湖泊、水庫(kù)、溝渠等水體內(nèi),由環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期清除,情節(jié)嚴(yán)重的可處五十元以上二百元以下罰款,但這些條款的執(zhí)行力很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期。

　　“多頭管理問(wèn)題,在焚燒秸稈、棄置秸稈問(wèn)題上很突出�！币晃环蓪＜曳治稣f(shuō),環(huán)境執(zhí)法部門、農(nóng)業(yè)部門、城市管理行政執(zhí)法部門,乃至于水行政主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu),都可以在秸稈問(wèn)題上依法行使管理職權(quán),地方政府迫于“禁燒”壓力,還對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村居委會(huì)下達(dá)行政命令,公安派出所甚至也被納入執(zhí)法主力。

　　據(jù)了解,僅2012年江蘇省夏糧種植面積達(dá)3565.8萬(wàn)畝,執(zhí)法的“人海戰(zhàn)術(shù)”在如此大范圍的面積上,顯然顯得微不足道。

　　江蘇省農(nóng)林廳相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,目前農(nóng)作物秸稈在農(nóng)業(yè)、能源、加工三個(gè)方面的利用量,分別占總產(chǎn)量的34%、23%和4%。也就是說(shuō),在這個(gè)數(shù)據(jù)之外,有40%左右的秸稈量,不是被焚燒,就是被丟棄。

　　而不少專家建議利用秸稈發(fā)電、加工板材、替代煤炭用于民用取暖、工業(yè)化用于制漿造紙、推動(dòng)秸稈機(jī)械化還田等具有較強(qiáng)針對(duì)性的舉措,卻因?yàn)槿狈τ行Ф娴恼叻龀謾C(jī)制,短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)集約化效應(yīng)。

　　“秸稈重量輕、體積大,光用于收集、運(yùn)輸需要投入的人力、物力、財(cái)力就不少了,一個(gè)勞動(dòng)力支出日均在上百元,即便有了良好通暢的收購(gòu)渠道,對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)也是吃力不討好�！苯K省科技廳農(nóng)村科技處負(fù)責(zé)人介紹,秸稈綜合利用缺乏投入、經(jīng)濟(jì)效益低,要讓農(nóng)民“不得不燒”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧岵坏脽?還尚存政策扶持、科技支撐等多重問(wèn)題。

　　“雖然秸稈焚燒是導(dǎo)致霧霾污染的重要方面,但這次席卷江蘇的大氣污染問(wèn)題,顯然足以警醒全社會(huì),由此造成的停產(chǎn)停課、交通事故頻發(fā),已嚴(yán)重威脅到了社會(huì)生產(chǎn)生活秩序,實(shí)際上應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)公共安全問(wèn)題,急需引起充分關(guān)注,通過(guò)綜合施策,完善法制,加大投入,強(qiáng)化監(jiān)督,在未來(lái)數(shù)年里,盡快還原一個(gè)萬(wàn)里無(wú)云的藍(lán)天�！币晃环山缛耸亢粲�,大氣污染造成的巨大損失難以簡(jiǎn)單用金錢衡量,這本賬,全社會(huì)要仔細(xì)算一算了。