11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)。

　　而這兩個(gè)“統(tǒng)一”被解讀為醞釀已久的環(huán)�！按蟛恐啤币言诟邔舆_(dá)成共識(shí)。

　　對(duì)此，十八屆三中全會(huì)起草組成員、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長鄭新立接受記者采訪時(shí)則表示，這意味著國土部將統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)，而環(huán)境監(jiān)管工作將由環(huán)保部全面負(fù)責(zé)。

　　但國家行政學(xué)院公共管理教研部教授竹立家向記者表示，整合職能不建議采用“大部制”的方式，而是應(yīng)該劃清各部門界限。公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍也表示，提高環(huán)保工作的公眾參與度更為重要。

　　國土部統(tǒng)一行使所有權(quán)

　　中共中央總書記習(xí)近平日前就《決定》作說明時(shí)指出，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。

　　也就是說，環(huán)境問題很大程度上是因?yàn)樗袡?quán)人不到位，所以要求健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，而具體的實(shí)現(xiàn)方法則是由一個(gè)部門管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)。

　　而這“一個(gè)部門”，鄭新立認(rèn)為，將會(huì)以國土部為主。

　　一個(gè)相關(guān)佐證是，11月20日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，將分散在多個(gè)部門的不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合由一個(gè)部門承擔(dān)，由國土資源部負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。

　　其實(shí)，統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記正是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一環(huán)�！稕Q定》在“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”一節(jié)中提出，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

　　監(jiān)管由環(huán)保部負(fù)總責(zé)

　　《決定》的說明(以下簡稱《說明》)指出，國家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國家對(duì)國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。

　　《說明》還指出，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的。

　　由此可見，光有部門行使所有權(quán)還不夠，還需要有部門對(duì)自然資源行使監(jiān)管權(quán)，即國土空間用途管制職責(zé)。同時(shí)，由于山水林田湖是一個(gè)生命共同體，所以國土空間用途管制職責(zé)也需要由一個(gè)部門統(tǒng)一行使。

　　對(duì)此，鄭新立表示，環(huán)保部將是環(huán)境監(jiān)管的主要職能部門，負(fù)總責(zé)。

　　其實(shí)關(guān)于環(huán)保部擴(kuò)權(quán)，各方人士早有呼吁。2012年5月29日，全國環(huán)境政策法制工作暨研討會(huì)舉行，環(huán)保部副部長潘岳表示，強(qiáng)化綜合宏觀職能是歷代環(huán)保人的希望，也是環(huán)保部未來的努力方向。這并非環(huán)保人尋求一級(jí)一級(jí)的權(quán)力升格，而是中國現(xiàn)代化走勢決定的。今年兩會(huì)期間，全國人大代表、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長王毅也表示，環(huán)保部全部工作人員僅300多人，根本無力解決全國的環(huán)境治理。應(yīng)該成立新的資源和環(huán)境保護(hù)部，集中管理全國陸海環(huán)保工作，“只有環(huán)保工作能夠集中起來，獲得國家足夠重視，才能保證中國的環(huán)保不留死角。”

　　11月13日，環(huán)保部部長周生賢在國合會(huì)2013年年會(huì)上發(fā)表特別演講時(shí)指出，當(dāng)前，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革的重點(diǎn)是：建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法;建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制;健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權(quán)制度改革等。有媒體分析，多年來，在環(huán)保部領(lǐng)導(dǎo)的講話中，談及國家海洋局職責(zé)范圍內(nèi)的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)問題，以及國家林業(yè)局職責(zé)范圍內(nèi)的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)甚至是林權(quán)改革問題，這還是第一次。

　　關(guān)鍵在劃清各部門界限

　　外界對(duì)于環(huán)�！按蟛恐啤钡姆N種猜測，在鄭新立看來并不意外，因?yàn)?008年，原國家環(huán)境保護(hù)總局改為環(huán)境保護(hù)部就是“大部制”改革的一步。

　　但是竹立家告訴本報(bào)記者，即使要整合職能，也不建議采用“大部制”的方式，而應(yīng)該劃清各部門界限，減少交叉，使得各部門權(quán)責(zé)分明。

　　事實(shí)上，僅僅是機(jī)構(gòu)改革效果也未必明顯。2008年國家環(huán)�？偩稚駷榄h(huán)保部時(shí)曾有分析稱，這意味著政府的環(huán)境保護(hù)職能得到進(jìn)一步的重視和強(qiáng)化。但如今五年過去了，中國的環(huán)境問題不降反升。

　　值得注意的是，此次三中全會(huì)后的改革，很多領(lǐng)域都是去行政化的，而環(huán)保領(lǐng)域則正好相反。11月20日，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民在解讀黨的十八屆三中全會(huì)精神吹風(fēng)會(huì)上表示，在其他領(lǐng)域方面，政府是干預(yù)過多，越位了。但是在保護(hù)環(huán)境這個(gè)問題上，我們的問題恰恰是政府不到位，該管的沒有管起來，沒有讓破壞環(huán)境的地方和企業(yè)拿出真金白銀。

　　中咨律師事務(wù)所律師夏軍向本報(bào)記者表示，政府權(quán)力加強(qiáng)的同時(shí)也會(huì)帶來一個(gè)問題，就是權(quán)力無人制約。過去，環(huán)保、水利、海洋三個(gè)部門關(guān)于水資源污染的數(shù)據(jù)不一致，摻雜著部門利益，但還不至于差別太大，因?yàn)椴块T之間相互制約。今后，權(quán)力集中了，就需要讓公眾參與進(jìn)來，督促政府部門信息公開。

　　馬軍說，即使在西方，環(huán)保部門由于目標(biāo)與其他部門不一致，也非常容易成為眾矢之的。因此，“環(huán)保問題與公眾是天然的聯(lián)盟，它需要公眾來分擔(dān)壓力、抵御干預(yù)�！�

　　知名環(huán)保人士馮永峰也向記者表示，環(huán)�！按蟛恐啤备母锊⒎乾F(xiàn)在時(shí)期環(huán)保工作的主要矛盾，只有讓更多的公眾參與進(jìn)來，才是解決污染問題的最有效途徑。因?yàn)�，公眾不僅可以監(jiān)督企業(yè)排污，還可以監(jiān)督政府部門的治污行為。

　　一個(gè)實(shí)際的例子是，海南省自1998年就撤銷了原省環(huán)境資源廳、原省海洋廳和原省土地管理局，組建成統(tǒng)一的海南省國土海洋環(huán)境資源廳。這一機(jī)構(gòu)在2000年演變?yōu)閲镰h(huán)境資源廳，并一直延續(xù)到現(xiàn)在。雖然機(jī)構(gòu)統(tǒng)一了，但海南省的污染問題并未解決，尤其是近幾年，隨著房地產(chǎn)開發(fā)大潮，海南的濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重，瀕臨崩潰，嚴(yán)重影響到了鳥類的生存。