美國(guó)屬于案例法國(guó)家。1986年美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院(CAFC)對(duì)喬治城鋼鐵案的判決，對(duì)下級(jí)法院和美國(guó)商務(wù)部具有拘束力，其亦為美商務(wù)部對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家(NME)”不適用其反補(bǔ)貼法(CVD)的長(zhǎng)期法律準(zhǔn)則，是美國(guó)商務(wù)部的基本政策。然而，此后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，從美國(guó)產(chǎn)業(yè)到國(guó)會(huì)一直鼓噪、推動(dòng)在不改變中國(guó)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的情況下，對(duì)中國(guó)產(chǎn)品適用反補(bǔ)貼法，對(duì)中國(guó)產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅。
改弦“有”轍
近年來，美國(guó)產(chǎn)業(yè)界頻頻發(fā)聲，宣稱其受到了來自中國(guó)補(bǔ)貼產(chǎn)品的不公平競(jìng)爭(zhēng)，美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)也要求對(duì)中國(guó)產(chǎn)品適用美國(guó)反補(bǔ)貼法，更有國(guó)會(huì)議員于2004年和2005年連續(xù)提案要求國(guó)會(huì)授權(quán)對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法。
迫于多方壓力，美國(guó)商務(wù)部決定改弦易轍，擯棄其長(zhǎng)期基于喬治城鋼鐵案判決不對(duì)NME適用美國(guó)反補(bǔ)貼法的政策。2006年8月30日，美商務(wù)部進(jìn)口管理署政策處部分官員給當(dāng)時(shí)主管部長(zhǎng)助理戴維·斯普納提交一份《喬治城鋼鐵案?jìng)渫?一)》，稱中國(guó)經(jīng)濟(jì)已不再像原蘇聯(lián)時(shí)期的中央控制經(jīng)濟(jì)，美國(guó)商務(wù)部可以調(diào)查中國(guó)政府向企業(yè)提供的補(bǔ)貼，同時(shí)依然視中國(guó)為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”。這是美國(guó)商務(wù)部決定對(duì)中國(guó)產(chǎn)品適用美國(guó)反補(bǔ)貼法的明確信號(hào)。在2006年11月的中期選舉中，民主黨掌控了國(guó)會(huì)，這更加劇了對(duì)中國(guó)輸美產(chǎn)品適用補(bǔ)貼法的壓力。
于今觀之，美國(guó)商務(wù)部早在2006年即已做好對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查的各項(xiàng)準(zhǔn)備。
銅版紙案
2006年10月31日，美國(guó)NewPage公司對(duì)來自中國(guó)、印尼和韓國(guó)的銅版紙?zhí)崞鸱囱a(bǔ)貼調(diào)查，指摘中國(guó)政府對(duì)銅版紙的生產(chǎn)商、出口商提供了政策性貸款、稅收與關(guān)稅優(yōu)惠或減免、所得稅返還以及債轉(zhuǎn)股投入等補(bǔ)貼措施。對(duì)于美國(guó)CVD適用于中國(guó)的出口產(chǎn)品問題，申訴人認(rèn)為，喬治城鋼鐵案的判決只是CAFC尊重商務(wù)部不對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行CVD調(diào)查的裁決，但成文法和CAFC判決并未禁止商務(wù)部對(duì)NME補(bǔ)貼產(chǎn)品進(jìn)行CVD調(diào)查。另外，申訴人認(rèn)為，目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況已完全不同于當(dāng)年捷克斯洛伐克與波蘭的情況。中國(guó)已經(jīng)加入了世貿(mào)組織(WTO)，WTO并無(wú)豁免NME產(chǎn)品不受反補(bǔ)貼協(xié)定制約的規(guī)定。
2006年11月27日，美國(guó)商務(wù)部一反此前的一貫立場(chǎng)，在無(wú)法律規(guī)定、無(wú)司法判決可依的情況下，認(rèn)為申訴人的申請(qǐng)已經(jīng)滿足了美國(guó)法律的要求，運(yùn)用其自由裁量權(quán)，對(duì)中國(guó)輸美銅版紙發(fā)起了反補(bǔ)貼調(diào)查。這是自1991年以來，美國(guó)商務(wù)部正式發(fā)起的第一起針對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的反補(bǔ)貼調(diào)查案。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)(ITC)于2006年12月29日作出美銅版紙產(chǎn)業(yè)存在產(chǎn)業(yè)損害的初步裁定，商務(wù)部于2007年4月9日裁定中國(guó)輸美銅版紙存在政府補(bǔ)貼，補(bǔ)貼率分別為10.9%～20.35%。
2007年3月29日，前述美商務(wù)部官員又給戴維·斯普納寫了份題為《對(duì)來自中國(guó)的銅版紙反補(bǔ)貼稅調(diào)查——喬治城鋼鐵案判決的分析要素是否適用于今天的中國(guó)經(jīng)濟(jì)》的備忘錄〔又稱喬治城鋼鐵案?jìng)渫?二)〕。
政策轉(zhuǎn)向
喬治城鋼鐵案?jìng)渫?二)提出，當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式與上個(gè)世紀(jì)80年代的蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)模式有著顯著不同，美商務(wù)部基于喬治城鋼鐵案判決所持政策已不適當(dāng)，可以對(duì)某些NME適用反補(bǔ)貼法。備忘錄稱：“本備忘錄的中心是喬治城鋼鐵案判決的分析要素——基于1980年代傳統(tǒng)的、蘇維埃模式形成之判決，是否適用于今天中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。如下面所具體討論的，鑒于喬治城鋼鐵案時(shí)所涉經(jīng)濟(jì)與本案調(diào)查期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的重大差別，我們認(rèn)為商務(wù)部基于喬治城鋼鐵案的政策對(duì)目前的調(diào)查已不適當(dāng)，該案判決并不禁止對(duì)中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品適用反補(bǔ)貼法�！�
備忘錄強(qiáng)調(diào)，美商務(wù)部在反傾銷稅調(diào)查與行政復(fù)審上一直仍視中國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，認(rèn)定“雖然中國(guó)實(shí)行了巨大、持續(xù)的經(jīng)濟(jì)改革，但中國(guó)政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)仍維持重要角色。中國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制功能的限制，就足以根據(jù)美國(guó)反傾銷法，將中國(guó)從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中排除�！�
然后，備忘錄對(duì)上世紀(jì)80年代蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)模式與目前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況作了對(duì)比，列出二者的不同，其中講到，“這些NMEs(指上世紀(jì)80年代蘇聯(lián)東歐模式的NMEs)與今天中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情形具有巨大不同。中國(guó)經(jīng)濟(jì)雖然還充滿中國(guó)政府的廣泛扭曲，但比蘇維埃模式的經(jīng)濟(jì)顯得更加靈活。”在提及中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)展時(shí)，指明中國(guó)產(chǎn)品價(jià)格90%由市場(chǎng)決定;允許雇主與雇員之間談判確定工資水平;國(guó)內(nèi)企業(yè)、外資企業(yè)及個(gè)人可自由取得、持有、出售外匯，外資公司可自由匯出本金與利潤(rùn);私企已掌控大多產(chǎn)業(yè)部門，國(guó)企不再居于領(lǐng)導(dǎo)地位;中國(guó)已打破對(duì)外貿(mào)的壟斷，今天的私人企業(yè)對(duì)其商業(yè)擁有巨大的自主權(quán)，國(guó)有企業(yè)是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，享有法律上的權(quán)利，承擔(dān)法律上的義務(wù)，包括自主決定進(jìn)出口的數(shù)量與價(jià)格，中國(guó)允許外商投資企業(yè)擁有外貿(mào)權(quán);在1997年就取消了強(qiáng)制性的信貸計(jì)劃，由指導(dǎo)性的信貸分配所取代。備忘錄也談到了中國(guó)距完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的差距。
綜上可見，備忘錄試圖說明彼時(shí)中國(guó)的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)狀況已與上個(gè)世紀(jì)80年代前蘇聯(lián)、東歐的狀況大不相同，美國(guó)商務(wù)部查明中國(guó)政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼已不存在障礙，可以對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法。而與此同時(shí)，根據(jù)美國(guó)的反傾銷法，中國(guó)依然被視為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。備忘錄傳遞出這樣一個(gè)信號(hào)，即美國(guó)已經(jīng)做好準(zhǔn)備，準(zhǔn)備對(duì)中國(guó)輸美產(chǎn)品用反傾銷法和反補(bǔ)貼法來兩面夾擊。
備忘錄的結(jié)語(yǔ)相當(dāng)明確，“鑒于這些發(fā)展，我們認(rèn)為查明中國(guó)政府對(duì)中國(guó)生產(chǎn)者是否贈(zèng)與了利益(即識(shí)別并量化補(bǔ)貼)，確定該利益是否是屬于專項(xiàng)性的是可能的。由于我們有能力執(zhí)行CVD的必要標(biāo)準(zhǔn)，商務(wù)部基于喬治城鋼鐵案的政策，并不阻止我們得出對(duì)中國(guó)政府為其生產(chǎn)者提供的贈(zèng)與征收反補(bǔ)貼稅的結(jié)論”。
總之，備忘錄稱喬治城鋼鐵案的判決是基于上個(gè)世紀(jì)80年代傳統(tǒng)的蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)模式而形成的，與目前對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查是不相干的，并不阻止商務(wù)部的反補(bǔ)貼調(diào)查。
2007年4月9日，美商務(wù)部作出初裁，決定對(duì)中國(guó)輸美銅版紙征收臨時(shí)反補(bǔ)貼稅，決定征收23.19%~99.65%不同的反傾銷稅。
訴至CIT
美商務(wù)部對(duì)銅版紙反補(bǔ)貼調(diào)查初裁后，中國(guó)方面迅速將此案訴諸美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院(CIT)，要求該法院下令立即禁止美商務(wù)部對(duì)中國(guó)銅版紙進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。中方認(rèn)為CAFC喬治城鋼鐵案的判決禁止美國(guó)商務(wù)部對(duì)華產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查。除非美國(guó)國(guó)會(huì)通過法律明確授權(quán)允許美商務(wù)部對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適用反補(bǔ)貼法，否則商務(wù)部無(wú)權(quán)進(jìn)行調(diào)查。
美國(guó)商務(wù)部則抗辯稱，在商務(wù)部作出銅版紙終裁之前，CIT不應(yīng)審理中國(guó)的請(qǐng)求，因?yàn)闀r(shí)間尚不成熟;另外，認(rèn)為對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，美商務(wù)部并不存在法律上的禁止。
CIT一直認(rèn)為美商務(wù)部應(yīng)該對(duì)NME進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，自然不愿下禁令，認(rèn)為商務(wù)部作出終裁后起訴方再要求司法審查可能時(shí)機(jī)更充分。CIT還提到，“商務(wù)部是否被禁止對(duì)非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家適用反補(bǔ)貼法，目前尚不明確。美國(guó)反補(bǔ)貼法并沒有排除適用于(NME)的任何文字”。中方在CIT法院的訴求未能實(shí)現(xiàn)。
該案最終因負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查的ITC對(duì)產(chǎn)業(yè)損害作出了否定裁決而未對(duì)中國(guó)銅版紙征收反補(bǔ)貼稅。
雙反洶洶
銅版紙案以及美商務(wù)部的備忘錄為美國(guó)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查打開了綠燈，此后美方對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的反補(bǔ)貼調(diào)查可謂風(fēng)起云涌。截止2013年1月底，美國(guó)商務(wù)部針對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品進(jìn)行的“雙反調(diào)查(即反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查)”高達(dá)34起，除3起還處在調(diào)查階段，5起因美國(guó)產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好、不存在產(chǎn)業(yè)損害未被征收反補(bǔ)貼稅外，26起產(chǎn)品被同時(shí)采取了“雙反措施”，即同一產(chǎn)品同時(shí)被征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。
令人不可思議的是，美國(guó)對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品適用反補(bǔ)貼法后，卻仍視中國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。在反傾銷時(shí)仍用“替代國(guó)價(jià)格”作為中國(guó)出口產(chǎn)品的“正常值”來計(jì)算中國(guó)輸美產(chǎn)品的傾銷幅度。依據(jù)美國(guó)反傾銷法的規(guī)定，所謂“正常值”就是“外國(guó)公平市場(chǎng)價(jià)值”，是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果，不帶任何政府補(bǔ)貼，不存在任何人為因素減少該價(jià)值。因此，該價(jià)值起碼在美國(guó)人眼里是“最公正”、“最可靠的”，何況該價(jià)值還是美國(guó)商務(wù)部自行選擇或認(rèn)定的。美國(guó)商務(wù)部用“替代國(guó)”的正常價(jià)值與中國(guó)產(chǎn)品的出口價(jià)格相比，得出傾銷幅度并以此征稅，就應(yīng)能夠抵消中國(guó)出口產(chǎn)品可能存在的全部?jī)A銷和/或出口補(bǔ)貼�，F(xiàn)在，美國(guó)除反傾銷照常依據(jù)舊規(guī)外，又在同一被反傾銷的產(chǎn)品上進(jìn)行反補(bǔ)貼調(diào)查，同時(shí)對(duì)中國(guó)輸美產(chǎn)品征收反傾銷稅和反補(bǔ)貼稅。這不能不令人懷疑美國(guó)商務(wù)部對(duì)華反傾銷、反補(bǔ)貼的正當(dāng)性，其是否可以不顧其國(guó)內(nèi)法律的規(guī)定與法院的判決，自創(chuàng)新的政策與做法?是否有意在擴(kuò)大對(duì)中國(guó)輸美產(chǎn)品的歧視?
政府對(duì)企業(yè)的補(bǔ)貼之所以要受到懲罰，是因?yàn)樗で耸袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)品價(jià)格，屬不公平競(jìng)爭(zhēng)。在美國(guó)商務(wù)部眼里中國(guó)是NME，NME不存在市場(chǎng)，因此，就不存在扭曲問題，這是它長(zhǎng)期對(duì)中國(guó)不適用美國(guó)反補(bǔ)貼法的理論依據(jù)。2006年以前，美國(guó)的政策、法律、司法判決以及商務(wù)部的操作都一直遵循這一原則與理念，現(xiàn)在美國(guó)商務(wù)部的政策與做法卻來了個(gè)大逆轉(zhuǎn)，既放棄了其長(zhǎng)期遵循的法律制度，也放棄了其一直堅(jiān)持的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念。
在反傾銷法律和操作上，美國(guó)依然維持其固有的對(duì)中國(guó)出口產(chǎn)品的歧視政策，同時(shí)又揮起反補(bǔ)貼大棒，兩面夾擊中國(guó)輸美產(chǎn)品，在有意制造和擴(kuò)大中美之間的貿(mào)易摩擦。尤其是，美國(guó)在對(duì)中國(guó)適用反補(bǔ)貼法時(shí)，存在著無(wú)法逾越的“雙重救濟(jì)”問題，這些均需要我們的密切關(guān)注與研究，不能等閑視之。（張玉卿）
