正在全國人大常委會審議的環(huán)保法修正案草案,對政策環(huán)評、環(huán)境權益、公益訴訟等眾多實踐中被證明行之有效的環(huán)境法律制度卻只字未提。這引起了眾多環(huán)境法學家的不解。

　　“新修改的民訴法已經規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟制度,并授權實體法對原告資格進行規(guī)定。環(huán)保法作為環(huán)境保護領域的綜合性立法,理應在這個問題上作出詳細規(guī)定�！卑ㄖ袊鐣茖W院法學研究所研究員馬驤聰、北京大學環(huán)境法學教授汪勁、中國政法大學環(huán)境法學教授王燦發(fā)以及環(huán)境法學家、全國人大代表呂忠梅在內國內十多位著名學者都持上述相同的觀點。

　　環(huán)保部建議增加公益訴訟內容

　　近年來,在各方面的推動下,建立環(huán)境公益訴訟制度,逐步形成了社會共識。據介紹,萬鄂湘、梁從誡等全國政協(xié)委員以及呂忠梅、黃細花等全國人大代表,先后提出多項相關建議和議案,建議從法律上明確環(huán)境公益訴訟制度,新聞媒體對環(huán)境公益訴訟做了大量宣傳報道。

　　來自中華環(huán)保聯(lián)合會的不完全統(tǒng)計顯示,我國各級法院近年來已經受理環(huán)境民事公益訴訟不少于17起,其中原告不乏環(huán)保組織。

　　2011年8月,環(huán)保部向全國人大環(huán)資委提交的環(huán)保法修正案建議稿中明確提出,“因污染損害公共環(huán)境利益的,經依法登記的環(huán)境保護社會團體、縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門,可以依法向人民法院提起訴訟,要求污染者承擔侵權責任�！�

　　此外,據記者了解,在民訴法修訂過程中,全國人大常委會法工委認真進行了大量調研,并曾專門聽取過環(huán)保部門的意見和建議。今年8月31日新通過的民訴法修改決定增加了“公益訴訟”的規(guī)定,有關機關和環(huán)保組織針對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為,將可以據此提起訴訟。

　　環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤認為,建立公益訴訟制度,事實上存在“一個共識、一個焦點”。一個共識,就是社會各方認為有必要規(guī)定公益訴訟制度;一個焦點,就是誰可作為起訴主體。

　　目前,在我國環(huán)境公益訴訟起訴主體,主要有行政機關、檢察機關、社會團體和公民個人四類。環(huán)保社會團體對環(huán)境公益訴訟有較大興趣,也成功提起過多起環(huán)境公益訴訟。但是,鑒于環(huán)保組織數量太大,別濤建議,對于環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟,應該有所限制。應當在民訴法的基礎上,進一步明確:“依法登記的環(huán)境保護社會組織,可以提起環(huán)境公益訴訟�！�

　　環(huán)保法最適合規(guī)定公益訴訟

　　關于公益訴訟,民訴法修改決定的表述是:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟�！�

　　據此,民訴法明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟、消費者權益保護兩類公益訴訟。關于消費者保護公益訴訟,全國人大常委會法工委有關領導在民訴法修改決定通過之后曾透露,立法機關正在抓緊修改消費者權益保護法,并正在研究當消費者權益受到侵害的時候,哪些涉及到保護消費者的組織有權提起或適宜提起公益訴訟。

　　“由此可以推想,既然立法機關認為侵害消費者權益的公益訴訟主體由消費者權益保護法規(guī)定,那么侵害環(huán)境權益的公益訴訟主體也就應當由環(huán)保法來規(guī)定�！眲e濤說。

　　因此,他建議,國家立法機關在研究環(huán)保法修改時,應積極回應社會呼聲,對環(huán)境公益訴訟主體作出明確規(guī)定。

　　別濤說,如果這一規(guī)定能夠寫入環(huán)保法修正案,那么,水、大氣、噪聲、固體廢物、放射性、海洋等各個環(huán)保領域都可能出現(xiàn)公益訴訟,其他專項環(huán)保法律則無需分別規(guī)定。

　　包括馬驤聰、王燦發(fā)、汪勁、呂忠梅等在內的著名環(huán)境法學家一致認為,環(huán)保法征求意見稿應該對民訴法有關環(huán)境公益訴訟規(guī)定做出回應。

　　“很難設想,在綜合性的環(huán)保法之外,還有哪部其他單項環(huán)保法律更適合規(guī)定環(huán)境公益訴訟�！眲e濤說。

　　民訴法相關精神應予落實

　　哪些社會組織適合提起環(huán)境公益訴訟?這是最為敏感也是爭議最大的問題。對此,別濤的看法是,對不同的社會組織應有所區(qū)別。

　　根據我國民政主管部門的分類,社會組織包括民辦非企業(yè)單位、基金會、社會團體三大類。截至2011年年底,全國登記在冊的各類社會組織共有45.7萬個。其中:社會團體25.3萬個,民辦非企業(yè)單位20.2萬個,基金會2510個。此外,還有大量未經登記注冊的社會組織。

　　“社會組織包含社會團體。社會團體是社會組織的主要組成部分,但并非其全部�！眲e濤說,根據環(huán)保部2010年發(fā)布的《關于培育引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導意見》,環(huán)保社團、環(huán)�；饡�、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等多種類型的組織都可視為環(huán)保社會組織。

　　據環(huán)境法專家介紹,正式通過的民訴法修改決定將草案中可以提起公益訴訟的主體,從“有關社會團體”修改為“有關組織”,意在將社會團體之外的其他社會組織也囊括進來。全國人大常委會法工委領導在有關修改說明中明確表示,至于哪些組織適宜提起民事訴訟,可以在制訂相關法律時進一步明確規(guī)定。

　　因此,別濤建議,正在研究修改的環(huán)保法應當在民訴法基礎上,進一步明確規(guī)定,“依法登記的環(huán)境保護社會組織”,對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為,可以提起訴訟。

　　此外,別濤還提出,正在修訂的環(huán)保法,應當在海洋環(huán)保法和新的民訴法基礎之上,對有權提起環(huán)境公益訴訟的行政機關,做出統(tǒng)一規(guī)定,其他單項環(huán)保法律則無須再做分散規(guī)定。環(huán)保法修訂應明確,“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門”,對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為,可以提起訴訟。法律也可以授權檢察機關提起環(huán)境公益訴訟。

　　訴訟范圍不應限于環(huán)境污染

　　在明確了環(huán)境公益訴訟的主體后,環(huán)境公益訴訟的范圍也應該從法律上給予明確。別濤提出,環(huán)境公益訴訟范圍不應限于環(huán)境污染,破壞資源、損害生態(tài)的問題也應納入環(huán)境公益訴訟范疇。

　　據介紹,民訴法明確規(guī)定的環(huán)境公益訴訟范圍為污染環(huán)境。別濤說,在環(huán)保領域,損害公共環(huán)境利益的行為,主要包括三種基本類型,一是污染水、氣等環(huán)境要素,二是破壞森林、礦產等自然資源,三是損害濕地、物種等生態(tài)系統(tǒng)。

　　“可見,民訴法明確界定的環(huán)境公益訴訟范圍是不完整的;同時,民訴法關于公益訴訟范圍的規(guī)定又是相對開放的�！眲e濤認為,有必要在環(huán)保法中將破壞資源、損害生態(tài)行為,納入環(huán)境公益訴訟的范圍。

　　此間接受記者采訪的多為環(huán)境法學專家均認為,環(huán)保法已經出臺近23年,我國的政治、經濟、社會狀況都發(fā)生了很大變化,如果僅僅修改個別條文,補充個別措施規(guī)定,難以適應現(xiàn)實環(huán)境保護對法律的需求。