既要確保完成國(guó)家下達(dá)的污染減排目標(biāo)任務(wù)，又要爭(zhēng)取騰出更多的環(huán)境容量服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在這個(gè)難題面前，河南省環(huán)保工作者積極探索實(shí)施主要污染物總量預(yù)算管理，促進(jìn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置和環(huán)境容量的高效利用。

　　今年9月21日，環(huán)境保護(hù)部在鄭州召開(kāi)了主要污染物總量預(yù)算管理現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，會(huì)議的主要任務(wù)是學(xué)習(xí)河南總量預(yù)算管理的做法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，分地區(qū)分階段推廣實(shí)施。

　　為什么要預(yù)算管理?

　　“十二五”期間，河南省提出要保持生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9%以上。據(jù)測(cè)算，僅城鎮(zhèn)化率提高新增約1000萬(wàn)人口一項(xiàng)，就需要全省108個(gè)縣各新建一座日處理3萬(wàn)噸的污水處理廠，才能削減由此帶來(lái)的新增水污染物。

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)的巨大環(huán)境資源需求與污染減排壓力加大、環(huán)境容量不足的矛盾，成為不容回避的客觀現(xiàn)實(shí)。

　　從2011年開(kāi)始，河南省環(huán)保廳在副省長(zhǎng)張大衛(wèi)的帶領(lǐng)下，開(kāi)始探討總量預(yù)算管理辦法。其核心就是量化無(wú)形的環(huán)境資源，將其作為有形的總量指標(biāo)，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的優(yōu)化作用、對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的倒逼作用。

　　他們首先組織開(kāi)展了環(huán)境容量研究，從全面掌握河南省污染負(fù)荷現(xiàn)狀及環(huán)境承載能力入手，對(duì)河南省的環(huán)境容量進(jìn)行了測(cè)算，基本上摸清了全省及各省轄市環(huán)境容量的狀況。

　　根據(jù)環(huán)境容量、排污總量、環(huán)境質(zhì)量的狀況，河南省提出，必須大力削減存量，嚴(yán)格控制增量，進(jìn)一步騰出環(huán)境容量。

　　在削減存量方面，河南省從3個(gè)方面入手:一是推動(dòng)重點(diǎn)工程建設(shè)，增強(qiáng)工程減排能力;二是上大壓小、扶優(yōu)汰劣，倒逼落后產(chǎn)能淘汰，拓展結(jié)構(gòu)減排空間;三是大力推進(jìn)污染減排由粗放型管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變，提升管理減排效能。

　　在控制增量方面，探索在全省實(shí)施主要污染物總量預(yù)算管理。

　　預(yù)算指標(biāo)如何計(jì)算分配?

　　總量預(yù)算管理涉及3個(gè)指標(biāo)，其中，控制排放量、總減排量主要根據(jù)國(guó)家下達(dá)的減排任務(wù)和環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境容量、排放總量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)確定;預(yù)支增量主要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、環(huán)境容量、主要污染物總量減排量來(lái)確定。

　　在計(jì)算預(yù)支增量指標(biāo)時(shí)，河南省首先是用全省預(yù)計(jì)污染物新增量來(lái)約束各地污染物預(yù)支增量，即在總量預(yù)算設(shè)計(jì)時(shí)，減排工程按照“十二五”全省GDP增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)化率和污染減排規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，而各市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度參差不齊，必須用各地污染物總減排量占全省污染物總減排量的權(quán)重，乘以全省預(yù)計(jì)污染物新增排放量和環(huán)境容量系數(shù)來(lái)計(jì)算預(yù)支增量，才能確保完成全省的污染減排目標(biāo)任務(wù)。

　　預(yù)支增量指標(biāo)還引入了環(huán)境容量系數(shù)，考慮到各地環(huán)境容量不同的情況，有環(huán)境容量的地區(qū)系數(shù)取0.9，預(yù)支增量相對(duì)較大;超過(guò)環(huán)境容量的地區(qū)系數(shù)取0.7，預(yù)支增量相對(duì)較小，提醒當(dāng)?shù)剡m度發(fā)展、優(yōu)化發(fā)展。

　　河南省堅(jiān)持預(yù)支增量指標(biāo)公平公開(kāi)，將計(jì)算公式、參數(shù)選取、指標(biāo)調(diào)整等以文件形式進(jìn)行規(guī)范、公布，使各地自己也能算清楚、搞明白。

　　今年年初，河南省政府對(duì)2012年總量預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行了分配，并經(jīng)省人大十一屆五次全會(huì)審議通過(guò)，將其作為約束性指標(biāo)納入全省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，進(jìn)一步確立了總量預(yù)算管理的地位。

　　同時(shí)，在省政府與各省轄市、省直管試點(diǎn)縣(市)政府簽訂的《2012年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)》中，將總量預(yù)算指標(biāo)分別下達(dá)到各市(縣)，對(duì)不能完成目標(biāo)任務(wù)的，實(shí)行年度環(huán)保目標(biāo)“一票否決”，取消當(dāng)?shù)卣爸饕I(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)年一切評(píng)先、評(píng)優(yōu)資格，暫停對(duì)這一區(qū)域建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批。

　　預(yù)算指標(biāo)怎么使用?

　　總量預(yù)算指標(biāo)的合理使用，是總量預(yù)算管理制度取得實(shí)效的保證。3個(gè)指標(biāo)中，控制排放量主要通過(guò)目標(biāo)責(zé)任書(shū)和排污許可證的形式，分解落實(shí)到各級(jí)政府和重點(diǎn)排污單位;總減排量主要通過(guò)省、市政府批準(zhǔn)的污染減排工作實(shí)施方案，將年度工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排具體措施予以明確，逐級(jí)分解落實(shí)到各級(jí)政府和重點(diǎn)企業(yè);預(yù)支增量主要通過(guò)與建設(shè)項(xiàng)目審批掛鉤，把預(yù)支增量作為環(huán)評(píng)審批的前置條件，建立環(huán)評(píng)審批與污染減排聯(lián)動(dòng)的管理機(jī)制，真正從源頭上減少污染物排放。

　　在預(yù)支增量指標(biāo)的使用過(guò)程中，河南省注意把握以下4點(diǎn):

　　第一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需排污總量，在保障社會(huì)發(fā)展的生活源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的電力行業(yè)需求的基礎(chǔ)上，從各地年度預(yù)支增量指標(biāo)中支出。

　　第二，工業(yè)項(xiàng)目所需水主要污染物排放量，從各地年度工業(yè)預(yù)支增量指標(biāo)中支出;生活類項(xiàng)目所需水主要污染物排放量，從各地年度生活類預(yù)支增量指標(biāo)中支出;非電行業(yè)所需大氣主要污染物排放量，從各地年度非電行業(yè)預(yù)支增量指標(biāo)中支出。

　　第三，鋼鐵、造紙、印染、化工等重點(diǎn)行業(yè)所需主要污染物排放量，在當(dāng)?shù)仡A(yù)支增量指標(biāo)中支出，從全省范圍內(nèi)同行業(yè)中替代;火電項(xiàng)目所需大氣主要污染物排放量，在全省火電行業(yè)預(yù)支增量指標(biāo)中支出，五大電力集團(tuán)從集團(tuán)內(nèi)部替代，其他火電企業(yè)從全省火電行業(yè)內(nèi)替代。

　　第四，預(yù)支增量可以跨年度結(jié)轉(zhuǎn)或扣減。各地當(dāng)年剩余的預(yù)支增量，可以結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用。

　　預(yù)算指標(biāo)如何管理?

　　河南省總量預(yù)算實(shí)行的是分級(jí)管理、動(dòng)態(tài)管理。

　　控制排放量、總減排量實(shí)行省、市兩級(jí)預(yù)算，省、市、縣三級(jí)管理;預(yù)支增量實(shí)行省級(jí)預(yù)算，省、市兩級(jí)管理，即省環(huán)保廳負(fù)責(zé)核準(zhǔn)火電、鋼鐵、造紙、印染、化工等行業(yè)和國(guó)家審批建設(shè)項(xiàng)目的主要污染物排放量，市環(huán)保局負(fù)責(zé)除省環(huán)保廳核準(zhǔn)外建設(shè)項(xiàng)目的主要污染物排放量，縣環(huán)保局負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放量的初始審查。未經(jīng)核定主要污染物排放量的建設(shè)項(xiàng)目，不得批復(fù)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件;沒(méi)有預(yù)支增量的地方，原則上不再核定建設(shè)項(xiàng)目的主要污染物排放量。

　　河南省建立了嚴(yán)格的總量預(yù)算指標(biāo)動(dòng)態(tài)管理體系，設(shè)有全省統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的預(yù)支增量管理平臺(tái)，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放量網(wǎng)上申請(qǐng)、核定和備案制度。所有建設(shè)項(xiàng)目通過(guò)省環(huán)保廳門(mén)戶網(wǎng)站申請(qǐng)、辦公內(nèi)網(wǎng)核定。對(duì)于沒(méi)有預(yù)支增量指標(biāo)的地區(qū)，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)拒絕建設(shè)項(xiàng)目污染物排放量的核定，徹底杜絕人為因素。

　　在預(yù)支增量管理過(guò)程中，河南規(guī)范了建設(shè)項(xiàng)目主要污染物排放量的計(jì)算核定方法，制定了不同行業(yè)的產(chǎn)排污系數(shù)，要求對(duì)同行業(yè)、同工藝、同樣治污水平的建設(shè)項(xiàng)目，采用統(tǒng)一的排污系數(shù)核算排污量，把主要污染物總量控制指標(biāo)作為項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批前置條件的要求。

　　河南省規(guī)定，在不影響環(huán)境質(zhì)量的前提下，預(yù)支增量指標(biāo)經(jīng)省級(jí)環(huán)保部門(mén)審核后，可以開(kāi)展交易。其中，二氧化硫、氮氧化物預(yù)支增量指標(biāo)允許在全省范圍內(nèi)交易，化學(xué)需氧量、氨氮預(yù)支增量指標(biāo)只能在同一水系范圍內(nèi)交易。目前，河南省正在研究相關(guān)辦法，籌建設(shè)立交易平臺(tái)。

　　河南省規(guī)定，實(shí)行預(yù)支增量適當(dāng)調(diào)劑使用。對(duì)事關(guān)全省產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目所在地當(dāng)年預(yù)支增量不能滿足需要的，可以采取排污權(quán)交易或者跨行政區(qū)調(diào)劑的辦法予以解決，但需從當(dāng)?shù)叵履甓阮A(yù)支增量中予以扣除。

　　如今年河南省周口市護(hù)理佳紙業(yè)有限公司擬建設(shè)年產(chǎn)10萬(wàn)噸高檔生活用紙項(xiàng)目，所需化學(xué)需氧量指標(biāo)約40噸/年。項(xiàng)目總量指標(biāo)就是通過(guò)河南省新鄉(xiāng)市某造紙企業(yè)減排量中得到了替代解決。

　　預(yù)算管理成效顯著

　　在總結(jié)探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，河南省政府印發(fā)了《河南省主要污染物排放總量預(yù)算管理辦法》。今年年初，河南省政府將總量預(yù)算管理中的3個(gè)指標(biāo)作為指令性計(jì)劃，分解到18個(gè)省轄市和10個(gè)省直管試點(diǎn)縣(市)。

　　從試點(diǎn)工作正式實(shí)施以來(lái)，短短幾個(gè)月的時(shí)間，實(shí)行總量預(yù)算管理的嘗試取得了一定的成效:

　　首先是有效控制了污染物新增排放量。上半年，河南全省審批項(xiàng)目的環(huán)境要素平均排污強(qiáng)度較上年均有所降低，第三產(chǎn)業(yè)投資比重明顯提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整呈現(xiàn)向好趨勢(shì)。

　　二是較好地完成了污染減排目標(biāo)任務(wù)。上半年，河南省化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫排放量分別較上年同期明顯削減。

　　三是環(huán)境容量的利用效率和投資效益進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)施總量預(yù)算以來(lái)的8個(gè)月，全省共有7848個(gè)建設(shè)項(xiàng)目網(wǎng)上申請(qǐng)污染物排放量，6591個(gè)項(xiàng)目通過(guò)網(wǎng)上核定。核定的四項(xiàng)主要污染物排放量均較去年同期有明顯下降。而與此對(duì)應(yīng)的是，河南省工業(yè)投資總額持續(xù)增加。

　　四是各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染減排更加重視，在謀劃本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，充分考慮環(huán)境的承載力，將有限的總量預(yù)支指標(biāo)用到經(jīng)濟(jì)效益好、環(huán)境污染少、發(fā)展可持續(xù)的項(xiàng)目上，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)了全省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。