集體林權(quán)制度改革是我國農(nóng)村的“第三次變革”。當(dāng)前，改革已完成初級階段任務(wù)，使林業(yè)成為社會關(guān)注的焦點和新的投資熱點。然而，真正的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)才剛剛到來。下一步，如何繼續(xù)落實家庭承包經(jīng)營政策，健全林業(yè)經(jīng)營管理制度，妥善解決歷史遺留問題，加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大科技支撐與服務(wù)，都是改革需要探索的緊迫問題。
30年前，一場由農(nóng)民發(fā)起的耕地包產(chǎn)到戶的運動在中國掀起了土地革命，極大地解放和發(fā)展了中國農(nóng)村社會的生產(chǎn)力。30年后的今天，一場仍然源于農(nóng)村的集體林權(quán)制度改革(以下簡稱林權(quán)改革)再次席卷中國大地，意味著中國農(nóng)村的林地生產(chǎn)力將面臨又一次解放和發(fā)展。
2008年6月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，將集體林地通過家庭承包落實到戶，承包期70年，期滿可以繼續(xù)承包，并通過配套改革、完善政策、健全服務(wù)、規(guī)范管理、放活農(nóng)民經(jīng)營權(quán)，落實農(nóng)民的處置權(quán)和收益權(quán)，使廣大農(nóng)民真正成為林地的經(jīng)營主體。
記者從日前在京召開的林權(quán)改革國際研討會上了解到，目前，全國森林面積為1.95億公頃(合29.25億畝)，林權(quán)改革已完成林地勘界19.7億畝，約有15億多畝林地完成確權(quán)到戶及林權(quán)證發(fā)放。福建、江西、遼寧、浙江、云南、河北等12個省(市)基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的集體林權(quán)制度改革任務(wù)，其他省(區(qū)、市)正在全面推進(jìn)。
國家林業(yè)局副局長張建龍在該研討會上指出，中國林權(quán)改革的主體工作已大致完成，但未來改革任務(wù)仍然艱巨，特別是明晰產(chǎn)權(quán)，僅是林權(quán)改革的基礎(chǔ)性工作，林地均臨到戶后，林業(yè)如何創(chuàng)新管理、經(jīng)營與服務(wù)等問題亟待探索。
此次研討會由國家林業(yè)局、美國產(chǎn)權(quán)與資源組織共同主辦，北京大學(xué)承辦。會議旨在進(jìn)一步加強各國林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)驗交流與合作，來自中國、美國、加拿大、巴西、印度尼西亞、墨西哥、瑞典、老撾、泰國、越南等國家的官員、學(xué)者，相關(guān)國際組織代表，16個省林業(yè)廳及相關(guān)市縣從事集體林權(quán)改革的領(lǐng)導(dǎo)專家參加了研討會。
會議分別就集體林權(quán)制度改革、亞洲林權(quán)制度轉(zhuǎn)型經(jīng)驗、亞洲實施REDD(減少因毀林及森林退化導(dǎo)致的碳排放)計劃的進(jìn)展與林權(quán)改革的關(guān)系、社區(qū)林權(quán)安全面臨的新挑戰(zhàn)、亞洲地區(qū)開展林權(quán)合作的途徑等專題展開討論。
會議指出，中國林業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力不足，當(dāng)前正面臨清晰產(chǎn)權(quán)、應(yīng)對氣候變化(森林固碳)、可持續(xù)發(fā)展三大難題。
林權(quán)改革曾幾度擱淺
中國林地所有權(quán)分為國有林地(約占40%)與集體林地(占60%)。在鄉(xiāng)村基層組織中，村民小組是集體林權(quán)所有者的主體。
為調(diào)動農(nóng)民的積極性，我國于上世紀(jì)80年代初曾經(jīng)嘗試進(jìn)行林業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，但并不成功。
國家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司司長張蕾在會上介紹，當(dāng)時的主要困惑在于：把權(quán)力下放到農(nóng)民手中，然后應(yīng)該怎么管？管理的滯后是改革收效甚微的因素之一。同時，市場逐步放開下的木材價格由統(tǒng)購價變?yōu)槭袌龆▋r，帶動價格迅速上漲，誘使農(nóng)民得到林地后往往砍伐林木變現(xiàn)，導(dǎo)致森林資源受到較大影響。
為此，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革被迫擱淺。
盡管此后我國林權(quán)改革不斷摸索前行，但幾經(jīng)跋涉最終還是回到當(dāng)初的癥結(jié)問題上，即產(chǎn)權(quán)問題不解決，林業(yè)發(fā)展將無從談起。
此間，國家甚至采取強硬措施，把林業(yè)發(fā)展與地方考核掛鉤，不造林，地方官員就有免職之虞。
1998年開始，我國林業(yè)掀起一股投資熱，當(dāng)時一年幾百億元的投資相當(dāng)于前幾十年的投資總和。同時，國家啟動了天然林保護(hù)、退耕還林、防沙治沙等重大林業(yè)工程。
不可否認(rèn)，無論是上世紀(jì)80年代的行政命令階段還是90年代的大規(guī)模投資階段，都在一定程度上對中國林業(yè)的發(fā)展起到積極的推動作用。前者實現(xiàn)了我國林業(yè)面積和森林蓄積量的“雙增長”，后者則極大推動了林業(yè)的發(fā)展速度。
然而，林業(yè)改革的步伐依然躑躅，一些極端事件也反映出，農(nóng)民的積極性仍未充分調(diào)動。
假設(shè)山林起火，只要不殃及自己，不乏部分人會樂觀其變、袖手旁觀，原因就在于沒有明確產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營主體。
“產(chǎn)權(quán)不落實，林業(yè)管護(hù)就失去依托，更難以聚集社會資本、勞動力等生產(chǎn)要素。此外，經(jīng)營機制僵硬、利益分配不合理，也是長期制約林業(yè)發(fā)展的主要問題�！睆埨僬f。
2003年6月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》發(fā)布，標(biāo)志著新一輪林權(quán)改革起步。2008年，在福建、江西、浙江、遼寧、云南等省率先試點并取得顯著成效后，集體林權(quán)制度改革迅速在全國鋪開。
此輪改革的核心內(nèi)容被凝練為“山定權(quán)、樹定根、人定心”。
美國產(chǎn)權(quán)與資源組織總裁安蒂懷特在會上表示，中國林權(quán)改革規(guī)模宏大，體現(xiàn)出一個國家政府的政治勇氣，也為全球林業(yè)在扶貧、碳捕獲等方面提供了很好的經(jīng)驗。但中國也面臨貧困、腐敗、非法砍伐等林業(yè)發(fā)展的世界性痼疾。
10年前，安蒂懷特曾到訪中國，參加在安徽黃山舉辦的一個林業(yè)發(fā)展會議。他曾提議在中國召開林權(quán)改革的國際性會議，并獲得中方的積極響應(yīng)。
“林權(quán)改革最大的目標(biāo)是讓林區(qū)人民受益，獲得應(yīng)有的公民權(quán)。”如今，安蒂懷特再次呼吁，“盡快行動起來，幫助當(dāng)?shù)孛癖娎昧謽I(yè)資源脫貧致富，實現(xiàn)林業(yè)與經(jīng)濟(jì)的共同發(fā)展�！�
成效初步顯現(xiàn)
我國政府高度重視林業(yè)發(fā)展，賦予林業(yè)部門建設(shè)和保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)和恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、改善和治理荒漠生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)和發(fā)展生物多樣性等重要職能。
2009年召開的中央林業(yè)工作會議明確提出，把發(fā)展林業(yè)作為實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重大舉措，為我國林業(yè)發(fā)展指明了方向。
由于國情、林情不同，林權(quán)改革在不同的國家體現(xiàn)出不同的形式。一些國家雖然沒有進(jìn)行林權(quán)改革，但也在積極推進(jìn)社區(qū)林業(yè)發(fā)展，兩者在本質(zhì)上其實并無太大差別。
社區(qū)林業(yè)一般是在林業(yè)所有制不發(fā)生變化的情況下，讓當(dāng)?shù)鼐用裨诹值刂虚_展相應(yīng)的經(jīng)營活動并獲得一定收益，這樣既保證了森林資源和林業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，又增加了百姓的收入，更密切了居民與林業(yè)發(fā)展的關(guān)系。
中國集體林權(quán)制度改革的核心也在于讓生活在林地、土地、沙地、荒山荒地的人群有利用這些資源的權(quán)利，在通過林業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)等實現(xiàn)個人及社會財富的增加的同時，保證林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
張建龍表示，幾十年來，我國一直在探索林業(yè)發(fā)展出路，但產(chǎn)權(quán)問題、發(fā)展的內(nèi)在動力問題始終難以解決。此次林權(quán)改革通過農(nóng)民群眾廣泛參與、自主決策，既解決了關(guān)系切身利益的林地權(quán)屬和利益分配問題，也化解了長期存在的歷史遺留問題和矛盾糾紛，營造了農(nóng)村社會的和諧氛圍。
另外，通過改革，還促使多項公共財政扶持和金融支持制度的建立以及管理體制的改革，催生了多種新型林業(yè)轉(zhuǎn)移合作組織的建立，再次激發(fā)了億萬農(nóng)民在山區(qū)、沙區(qū)的創(chuàng)業(yè)熱情，堪稱是對農(nóng)村社會生產(chǎn)力的又一次大解放。
據(jù)介紹，近10年來，中國采取積極措施防止毀林和森林退化，大力發(fā)展植樹造林，確保森林資源不斷增加。截至今年6月，我國人工林面積已達(dá)6200萬公頃，蓄積19.61億立方米，繼續(xù)保持世界首位。森林覆蓋率已由新中國成立初期的8.6%增加到目前的20.36%，全國森林面積增加到1.95億公頃，活立木總蓄積增加到149.13億立方米。每年可凈增加吸收二氧化碳當(dāng)量約6億～9億噸。
集體林權(quán)制度改革成效明顯，進(jìn)一步推動了我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。到2020年,我國森林面積將比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量將增加13億立方米。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，國家將在植樹造林、森林撫育等方面繼續(xù)加大投入力度。
針對當(dāng)前我國林業(yè)快速發(fā)展的態(tài)勢，北京大學(xué)環(huán)境管理系教授徐晉濤在會上指出，其中受益于此輪林權(quán)改革成分的有多少，目前仍待科學(xué)研究與分析。
徐晉濤在由其負(fù)責(zé)的由歐盟資助的“集體林權(quán)改革進(jìn)程和績效分析”的項目研究中得出上述結(jié)論。
“林權(quán)改革是一個漫長的過程，變數(shù)很多，比如林改后有些地方造林?jǐn)?shù)量和砍伐數(shù)量都明顯增長，因此還難以判斷哪些是林改帶來的直接效益�！毙鞎x濤說。
特別是針對林改對非農(nóng)就業(yè)影響的研究，徐晉濤試圖揭示林改對農(nóng)民行為的改變(如就業(yè))。但研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民分到林地后或者以林地經(jīng)營為生存手段，或者更放心地外出打工、轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)，兩種情況同時存在。因此，林改對促進(jìn)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的影響并不顯著。
徐晉濤對《科學(xué)時報》記者表示，相比林改對非農(nóng)就業(yè)的影響，反而是教育水平影響更明顯。即家庭成員中高學(xué)歷多的，分到林地后更傾向于自主創(chuàng)業(yè)，進(jìn)而轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)。因此，針對林改的績效研究有必要不斷深入下去。
農(nóng)民自己說了算
林權(quán)改革的主要做法首先是把林地均分到農(nóng)戶，讓農(nóng)戶得到邊界明晰、可以使用的林地，做到耕者有其山，同時堅持權(quán)利平等的原則，即人人享有承包經(jīng)營權(quán)。
產(chǎn)權(quán)到戶后，還要放活林業(yè)經(jīng)營，讓農(nóng)民擁有采伐、造林、銷售等經(jīng)營自主權(quán)。其中，林權(quán)可交易以及交易方式的豐富為林業(yè)融資和經(jīng)營帶來活力。林權(quán)可以通過專業(yè)平臺進(jìn)行交易，或作為合作合資條件，或用于抵押貸款，同時林產(chǎn)品市場完全開放。
為保障林改進(jìn)程，國家不斷加強政策支持，以森林保險為例，全國已有25個省(區(qū)、市)開展此項金融政策服務(wù)，其中有6個省受到中央財政的直接資助。
目前全國已建立林業(yè)專業(yè)合作組織4.5萬多個，初步搭建起社會化的服務(wù)體系。
從調(diào)查摸底，到制定方案，再到方案的落實，都由農(nóng)民主導(dǎo)完成�！霸谥饕绦蛏�，就是要讓農(nóng)民自己說了算�！睆埨俦硎�，“相應(yīng)地，政府應(yīng)該加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，根據(jù)農(nóng)民的需要提供服務(wù)�！�
據(jù)介紹，截至2009年，全國已有七成以上的集體林地完成林改，確權(quán)林地1億公頃，發(fā)放林權(quán)證6400多萬本。
林權(quán)改革使農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的積極性空前高漲，農(nóng)民收入明顯增加，資金等生產(chǎn)要素加快向林業(yè)流動，除此以外還促進(jìn)了基層政權(quán)的穩(wěn)定，特別一些長期存在的林權(quán)糾紛的解決，保證了地方社會的和諧。
林業(yè)大省浙江現(xiàn)有林地面積9900多萬畝，森林覆蓋率達(dá)60.9%，2009年全省林業(yè)產(chǎn)值達(dá)1576億元，農(nóng)民人均年收入超過1萬元，其中山區(qū)農(nóng)民收入50%以上來自林業(yè)。
浙江省林業(yè)廳副巡視員藍(lán)曉光在會上介紹，浙江在森林林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，通過出臺優(yōu)惠政策，鼓勵各種社會主體以承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)，目前已完成流轉(zhuǎn)面積1350萬畝。
其中，通過國家贖買方式，在不改變林地用途、不低于當(dāng)?shù)亓值卣髡佳a償標(biāo)準(zhǔn)、妥善安置所屬農(nóng)民的基礎(chǔ)上，解決了會稽山度假區(qū)的林權(quán)問題。通過租賃方式，以每年每畝35元的價格，把開化古田山國家級自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)的2萬多畝集體林租給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，達(dá)到了保護(hù)資源與農(nóng)民增收的雙重效果。
廣西梧州市藤縣縣長黃東明告訴《科學(xué)時報》記者，藤縣擁有林地450多萬畝，林改之前，由于沒有建立相應(yīng)的融資機制，農(nóng)民發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)缺乏資金，規(guī)模小，速度慢；林改之后特別是到今年上半年，改革效果開始顯現(xiàn)�？h里主抓了36個居龍頭地位的林下經(jīng)濟(jì)示范點，以此帶動全縣林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
藤縣林下經(jīng)濟(jì)主要采取套種一些藥材、菌類等品種，還發(fā)展林下養(yǎng)雞、養(yǎng)魚、養(yǎng)蜂等立體養(yǎng)殖體系，當(dāng)?shù)氐娜S雞和蜂糖較為知名。
此外，龍頭企業(yè)把林農(nóng)的土地租過來，整合資源進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營。龍頭企業(yè)有資金、技術(shù)和市場，農(nóng)戶則可以參與生產(chǎn)，或以入股的形式參與分紅。
據(jù)介紹，2009年該縣林下經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值達(dá)到4億多元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的16.4%。林農(nóng)人均純收入由林改前的3785元提高到4065元。
面臨新挑戰(zhàn)
林權(quán)改革調(diào)動了林區(qū)農(nóng)民的積極性，密切了農(nóng)民與林業(yè)發(fā)展的關(guān)系，但也面臨新的挑戰(zhàn)，特別是集體林權(quán)制度的創(chuàng)新程度，決定了未來改革的成功與否。
例如，農(nóng)民得到林地后，需要資金、保險、技術(shù)、市場等服務(wù)以及采伐改革盡快到位，目前全國僅有160多個縣開展了森林采伐改革試點，相關(guān)改革政策及服務(wù)措施的完善與鋪開仍需假以時日。
張蕾表示，當(dāng)前林權(quán)改革在承包到戶的問題上依然任務(wù)艱巨。同時，林業(yè)經(jīng)營業(yè)需要規(guī)�；�，新的林業(yè)規(guī)模經(jīng)營才剛剛起步，搞活林業(yè)經(jīng)營及農(nóng)民致富等方面仍在探索。
據(jù)介紹，此輪改革以來，全國已解決林權(quán)糾紛70多萬起，仍遺留一些尚未解決的問題。如何在保證社會和諧的前提下妥善處理剩余的歷史遺留問題，既是對改革本身的考驗，也是對政府執(zhí)政能力的考驗。
黃東明認(rèn)為，林改涉及千家萬戶，因為歷史原因藤縣有些林地界限仍然不明確，如果確權(quán)不準(zhǔn)確，即使發(fā)了林權(quán)證，也難避免村民糾紛、上訪的情況發(fā)生。這個基礎(chǔ)性工作一定要做足、做細(xì)、做準(zhǔn)。
“剩余的未確權(quán)的林地也是較復(fù)雜的地塊，更需要扎實工作，哪怕慢一點，也要爭取妥善解決這些遺留問題。”黃東明說。
更為重要的是，林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度及規(guī)模還有待進(jìn)一步提升。諸如木材機械加工、林紙一體化等林業(yè)工業(yè)和動植物、森林食品、藥材、森林旅游等林業(yè)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對發(fā)揮林業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益的作用非常顯著。
廣為熟知的浙江湖州安吉縣，依靠“一根翠竹撐起一方經(jīng)濟(jì)”，通過大力發(fā)展竹產(chǎn)業(yè)，帶動農(nóng)民增收致富，僅竹產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值就達(dá)100多億元。
不砍樹也能富。有些地方用活林地，積極發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，養(yǎng)殖各種畜禽，種植各種藥材，興旅游，以帶動農(nóng)民增收致富。
已有的實踐經(jīng)驗表明，搞活林業(yè)經(jīng)營、大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，才是實現(xiàn)林權(quán)改革目標(biāo)的最終途徑，而如何在“活”上做文章，中國仍需探索。
