產(chǎn)能過(guò)剩的根本原因是對(duì)市場(chǎng)的需求認(rèn)識(shí)不足，很多預(yù)測(cè)出現(xiàn)偏差，行政命令多、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻少、政策時(shí)機(jī)不對(duì)等也是重要原因。產(chǎn)能是否過(guò)剩，應(yīng)該由市場(chǎng)決定，政府和政策難以準(zhǔn)確判斷市場(chǎng)。在結(jié)構(gòu)調(diào)整上，無(wú)論是否發(fā)生危機(jī)，都需要持續(xù)不斷地調(diào)整結(jié)構(gòu)，不能為了速度而延遲結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，為擴(kuò)大內(nèi)需，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了十一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，這些規(guī)劃中一個(gè)很重要的內(nèi)容就是鼓勵(lì)兼并重組，淘汰落后產(chǎn)能，進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。今年8月26日，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步部署抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，此后，有關(guān)部門(mén)提出了具體實(shí)施意見(jiàn)。兼并重組、淘汰落后產(chǎn)能與結(jié)構(gòu)調(diào)整、抑制行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。政策上已經(jīng)多次提出這個(gè)問(wèn)題，為什么長(zhǎng)期沒(méi)得到解決?

　　產(chǎn)能過(guò)剩、結(jié)構(gòu)調(diào)整難的原因

　　首先，對(duì)市場(chǎng)的需求認(rèn)識(shí)不足，很多預(yù)測(cè)出現(xiàn)偏差，這是根本原因。

　　以鋼鐵行業(yè)為例，1996年突破1億噸就爭(zhēng)論說(shuō)過(guò)剩了，“十五”期間鋼鐵產(chǎn)能規(guī)劃到2005年產(chǎn)鋼1.4億噸，而實(shí)際達(dá)到3.52億噸。2007年粗鋼近5億噸，鋼材達(dá)到了5.7億噸，目前也只認(rèn)為過(guò)剩1億噸。越認(rèn)為過(guò)剩，發(fā)展越快。何以如此?

　　一是預(yù)測(cè)方法不當(dāng)。按照經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)乃至計(jì)劃數(shù)據(jù)來(lái)測(cè)算需求，往往不準(zhǔn)確。過(guò)去十年，我國(guó)的規(guī)劃預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度一般為7%—8%，而實(shí)際達(dá)到10%—13%。依據(jù)速度計(jì)劃制定的產(chǎn)能發(fā)展要求不可能符合實(shí)際。

　　二是對(duì)市場(chǎng)前景把握不當(dāng)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)因素論證。2002年后大力發(fā)展鋼鐵工業(yè)，是因?yàn)槲覈?guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)超過(guò)預(yù)期，需要大量進(jìn)口。而2005年提出鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因，是我國(guó)從鋼鐵凈進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹趪?guó)，鋼鐵價(jià)格出現(xiàn)周期下跌。但2006年下半年到2008年上半年，我國(guó)鋼鐵產(chǎn)品價(jià)格卻漲得很高，產(chǎn)能再上新臺(tái)階。

　　三是對(duì)農(nóng)村、城市市場(chǎng)的潛力認(rèn)識(shí)不足。在計(jì)算需求的時(shí)候，對(duì)農(nóng)村乃至城市的需求往往估計(jì)不足，尤其是持續(xù)性需求估計(jì)不足，很多家電產(chǎn)品就是如此。

　　四是把能力看作產(chǎn)量。任何產(chǎn)能都不是產(chǎn)量。產(chǎn)能過(guò)剩15%—25%是正常，有利于結(jié)構(gòu)調(diào)整和適應(yīng)市場(chǎng)波動(dòng)。

　　其次，壓縮過(guò)剩產(chǎn)能行政命令多，具體監(jiān)督、檢查少，效果有限。

　　過(guò)去壓縮產(chǎn)能和調(diào)整結(jié)構(gòu)，都會(huì)發(fā)文件和通知，甚至實(shí)行強(qiáng)制措施解決，但效果不明顯。

　　前幾年，政策提出控制污染比較大的小水泥廠、小造紙廠、小煤窯等，在規(guī)模以下的，制定計(jì)劃強(qiáng)制淘汰。政策剛出臺(tái)的時(shí)候，執(zhí)行力度比較大，但半年左右，情況就不同了。有些即使制定了計(jì)劃，但并沒(méi)有機(jī)構(gòu)去嚴(yán)格檢查。即使檢查了，也沒(méi)有處罰的法律依據(jù)。部門(mén)行政命令對(duì)地方行為沒(méi)有法律約束效應(yīng)。

　　再次，規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)多，而環(huán)境保護(hù)、技術(shù)水平和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的門(mén)檻少。

　　每次壓縮產(chǎn)能過(guò)剩和調(diào)整結(jié)構(gòu)，往往規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)限制居多，而環(huán)境保護(hù)、技術(shù)要求和質(zhì)量要求的標(biāo)準(zhǔn)少(或比較松)，要求很低。類似鋼鐵高爐立方米限制、煤礦產(chǎn)能(3萬(wàn)噸)限制，企業(yè)提高標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)量就可以解決。事實(shí)上項(xiàng)目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有誰(shuí)去逐個(gè)檢查，對(duì)于違規(guī)或沒(méi)有執(zhí)行也沒(méi)有任何處罰，因此，風(fēng)頭過(guò)后，需求上來(lái)，就不再有人過(guò)問(wèn)。

　　相比之下，如果在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、污染處理標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境指標(biāo)等方面設(shè)立要求，進(jìn)行過(guò)程乃至事后的監(jiān)督、檢查，約束力會(huì)更大。

　　再其次，政策出臺(tái)的時(shí)機(jī)與經(jīng)濟(jì)周期錯(cuò)位。

　　制定淘汰產(chǎn)能過(guò)剩的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常選擇在經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)出現(xiàn)低迷時(shí)期，并會(huì)給企業(yè)一個(gè)整頓改革時(shí)間，而周期一過(guò)，企業(yè)調(diào)整還沒(méi)有到位，市場(chǎng)情況卻發(fā)生變化，所謂過(guò)剩產(chǎn)能不一定過(guò)剩，鋼鐵工業(yè)在2009年是最典型的案例。在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期，尤其是在頂峰時(shí)期，由于市場(chǎng)需求大，價(jià)格持續(xù)高漲，供給出現(xiàn)緊張，政策上鼓勵(lì)大企業(yè)、國(guó)有企業(yè)上新項(xiàng)目，但由于大項(xiàng)目投資大，項(xiàng)目審批和確定時(shí)間長(zhǎng)，投資周期也長(zhǎng)，不能滿足市場(chǎng)的即刻需求，而投資少、周期短、見(jiàn)效快、能夠適應(yīng)市場(chǎng)的變化的小企業(yè)自然就迅速擴(kuò)張，最后，出現(xiàn)小企業(yè)與大企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，大企業(yè)總也吃不掉小企業(yè)，而是被小企業(yè)蠶食，鋼鐵工業(yè)是典型。

　　最后，政策本身存在不足。

　　這一點(diǎn)，集中體現(xiàn)在：壓縮產(chǎn)能和調(diào)整結(jié)構(gòu)的政策往往被逆向操作，結(jié)構(gòu)調(diào)整與速度、就業(yè)目標(biāo)矛盾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整不匹配，價(jià)格體系扭曲、缺乏結(jié)構(gòu)調(diào)整動(dòng)力等方面。

　　主要政策建議

　　產(chǎn)能是否過(guò)剩，應(yīng)該由市場(chǎng)決定，政府和政策難以準(zhǔn)確判斷市場(chǎng)。政策應(yīng)著重解決環(huán)境、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(包括材料、能源、水耗、空氣中的有關(guān)物質(zhì)含量等)和準(zhǔn)入門(mén)檻問(wèn)題，解決審批體制問(wèn)題，做好監(jiān)管、檢查。

　　第一，政策應(yīng)更多考慮核心競(jìng)爭(zhēng)力而不是產(chǎn)能和產(chǎn)量。

　　對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩，政策不要做輕易判斷，留待市場(chǎng)決定。政策要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，乃至將規(guī)劃進(jìn)行立法。

　　對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)進(jìn)行每3年滾動(dòng)調(diào)整的20年長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，規(guī)劃要從全球產(chǎn)業(yè)變化趨勢(shì)和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略角度出發(fā)，從國(guó)內(nèi)農(nóng)村需求和城市需求發(fā)展、變化以及國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)考慮，從產(chǎn)品的國(guó)際定價(jià)權(quán)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的話語(yǔ)權(quán)來(lái)考慮，從提高企業(yè)和產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)考慮，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)與大企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃結(jié)合，考慮進(jìn)和退，并制定出具體實(shí)施方案。

　　第二，將備案核準(zhǔn)制改為核查登記制，加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查。

　　將對(duì)投資的備案和核準(zhǔn)制改變?yōu)閷?duì)投資項(xiàng)目的技術(shù)、質(zhì)量、能耗和環(huán)境等標(biāo)準(zhǔn)的事前核準(zhǔn)和登記，事后監(jiān)督、檢查，定期年檢。年檢不合格的，必須停產(chǎn)整頓，限期達(dá)標(biāo)，否則，取消登記。未登記的企業(yè)和投資項(xiàng)目，則為非法。

　　項(xiàng)目核準(zhǔn)登記部門(mén)和檢查部門(mén)應(yīng)進(jìn)行垂直管理。將重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩以及結(jié)構(gòu)調(diào)整的責(zé)任落實(shí)到部門(mén)，并建立責(zé)任追究制度。

　　加強(qiáng)立法管理。出臺(tái)《投資法》，對(duì)投資項(xiàng)目違反規(guī)定的，進(jìn)行責(zé)任追究和法律追究。投資項(xiàng)目沒(méi)有達(dá)到環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要求，產(chǎn)生危害的，要賠償、罰款，以瀆職罪追究有關(guān)人員責(zé)任。

　　第三，切實(shí)解決好國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系。

　　國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及到企業(yè)制度和機(jī)制的安排，涉及到產(chǎn)業(yè)集中度和社會(huì)就業(yè)的矛盾，也涉及到政策的公平問(wèn)題，只有在這個(gè)問(wèn)題上有了突破，產(chǎn)能過(guò)剩和企業(yè)淘汰才能真正有效。

　　此外，在景氣周期階段，應(yīng)該限制和禁止國(guó)有企業(yè)基本建設(shè)投資，更多要求是進(jìn)行技術(shù)改造、研究和開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、申請(qǐng)技術(shù)專利等。這樣，在經(jīng)濟(jì)低迷和社會(huì)缺乏資金時(shí)期，國(guó)有大企業(yè)就可以有資金以較低的價(jià)格對(duì)小企業(yè)進(jìn)行收購(gòu)、兼并。

　　第四，提高政策的有效性。

　　要切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府的職能。要使地方政府注意力不在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而在如何為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)上，讓政府的注意力重在環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，重在把握投資項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)，重在市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，重在公共利益的發(fā)展和社會(huì)福利、保障制度的建設(shè)、完善。

　　要用好出口退稅政策。應(yīng)采取結(jié)構(gòu)性出口退稅政策，對(duì)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)或需要限制、控制的產(chǎn)業(yè)，取消出口退稅。保持匯率穩(wěn)定，切實(shí)提高出口企業(yè)的工人工資水平，加強(qiáng)對(duì)工資和各種社會(huì)保障的制度立法和執(zhí)法檢查。這樣，就可以推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　要理順價(jià)格體系。加大資源和環(huán)境污染成本約束力度，開(kāi)征資源稅和環(huán)境污染稅，大幅度提高資源價(jià)格，提高污染費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，抑制企業(yè)低成本投資和能力擴(kuò)張，鼓勵(lì)企業(yè)加大創(chuàng)新、研發(fā)投入，讓企業(yè)自覺(jué)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整;大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品(000061)價(jià)格，增加農(nóng)民收入，使農(nóng)民具有消費(fèi)能力和投資能力。

　　第五，創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)低增長(zhǎng)、高就業(yè)的發(fā)展模式。

　　我們應(yīng)該創(chuàng)造出一種低增長(zhǎng)(經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為6%—7%)、高就業(yè)、高收入的發(fā)展模式，也只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型。這是完全可以實(shí)現(xiàn)的，關(guān)鍵在于調(diào)整收入分配、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)、提高勞動(dòng)工資在增加價(jià)值中的比重以及解決住房?jī)r(jià)格過(guò)高等問(wèn)題 。

　　要完善社會(huì)保障制度，尤其是中國(guó)農(nóng)民的保障制度，包括養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，使農(nóng)民敢于消費(fèi)。這樣，既可以擴(kuò)大內(nèi)需，也可以調(diào)整結(jié)構(gòu)。

　　對(duì)于結(jié)構(gòu)調(diào)整要有戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)期限，無(wú)論是否發(fā)生危機(jī)，都需要持續(xù)不斷地調(diào)整結(jié)構(gòu)，不能為了速度而延遲結(jié)構(gòu)調(diào)整。不因市場(chǎng)周期到來(lái)而放棄結(jié)構(gòu)調(diào)整，應(yīng)利用周期，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代步伐。