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2008-07-30
科學(xué)時(shí)報(bào) |
2000年～2005年，全球每年減少森林面積730萬公頃，不安全的產(chǎn)權(quán)被認(rèn)為是主因之一。世界銀行的一份報(bào)告曾估計(jì)，全世界有160萬人的生計(jì)完全依賴森林，4億人直接依賴森林為生。國際林業(yè)研究中心估計(jì)24億人的生計(jì)與森林相關(guān)，而他們是相對(duì)貧困的，森林問題與貧困互為因果。
7月14日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布。《意見》又稱為“集體林權(quán)制度改革21條”，共分5個(gè)部分、21條。這項(xiàng)改革最核心的內(nèi)容是明晰產(chǎn)權(quán)，就是在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。
“產(chǎn)權(quán)作為森林問題之一，必然十分關(guān)注公平的問題�！比涨�，在北京地球村環(huán)境教育中心舉辦的“林權(quán)改革與森林保護(hù)”座談會(huì)上，中國林科院林業(yè)研究所研究員劉金龍一再強(qiáng)調(diào)林權(quán)改革應(yīng)細(xì)化、再細(xì)化。
產(chǎn)權(quán)清晰最重要
專家們認(rèn)為，此次林改在體制設(shè)計(jì)上有利于生態(tài)保護(hù)，短期內(nèi)森林覆蓋率將有一定改善，但要在長期實(shí)現(xiàn)優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，還須進(jìn)一步采取措施深化林改，包括穩(wěn)定林農(nóng)預(yù)期、下放采伐權(quán)、提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并改革林業(yè)管理模式。
林權(quán)是一項(xiàng)重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在資本主義國家分為國有林權(quán)和私有林權(quán)。由于森林在國民經(jīng)濟(jì)生活中有重要地位，盡管私人業(yè)主對(duì)其森林享有所有權(quán)，但法律對(duì)其采伐、銷售作了嚴(yán)格限制。
我國現(xiàn)有集體林面積占全國林業(yè)總面積的57.55%，其中經(jīng)濟(jì)林和竹林分別占全國的90%以上，在中國林業(yè)發(fā)展中占有重要地位，總經(jīng)濟(jì)價(jià)值至少在2萬億元以上。
劉金龍說：“建國以來的歷次林改以種樹為重點(diǎn)，效果都不理想，且對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了較大破壞。而這次林改將農(nóng)民利益放在第一，以人為出發(fā)點(diǎn)，會(huì)產(chǎn)生較大影響。”
回顧歷史，中國的林權(quán)改革曾經(jīng)歷了頻繁的產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化，劉金龍認(rèn)為：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制以后的多數(shù)林業(yè)產(chǎn)權(quán)變化是遵循效率優(yōu)先的，但其實(shí)際效果卻反映了基層的權(quán)力關(guān)系，在公平上失衡并且結(jié)果失敗，只有在農(nóng)區(qū)的林權(quán)私有化看來是成功的。”
究其根源，首先就是產(chǎn)權(quán)關(guān)系間利益空間動(dòng)力不足，并且集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)組合復(fù)雜，國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)改革不明朗，產(chǎn)權(quán)格局和歷史變化脈絡(luò)不清。
“改革開放以來，林業(yè)部門本身是產(chǎn)權(quán)利益鏈條中的一個(gè)成員，它參與了權(quán)力分配。但同時(shí)，林業(yè)部門開展林權(quán)改革的壓力也很大，這包括其自身的行政改革和對(duì)我國整個(gè)林業(yè)概況的明晰。因此，林業(yè)部門要想作為弱勢(shì)群體的代言人還需要很大的努力�！眲⒔瘕堉毖圆恢M。
因此，《意見》要求，明晰產(chǎn)權(quán)要維護(hù)“兩性”。一是維護(hù)家庭承包經(jīng)營的長期性，承包期為70年，期滿后還可以繼續(xù)承包；二是維護(hù)承包經(jīng)營的物權(quán)性。集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶對(duì)集體林使用權(quán)和林木所有權(quán)享有平等的初始分配權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，農(nóng)民對(duì)林地依法享有占有、使用、受益和處置的權(quán)利。這就讓農(nóng)民吃下了“定心丸”，真正做到“山定權(quán)、人定心、樹定根”。
實(shí)際效果須長期觀察
劉金龍介紹，目前世界其他國家與森林相關(guān)的權(quán)力趨向于向社區(qū)和私人轉(zhuǎn)移。
例如，亞太地區(qū)大約10%的公有林的管理權(quán)賦予了社區(qū)，而私有企業(yè)獲得了24%的公有林的管理權(quán)。在南美洲，尤其是巴西，公有森林被私有化，非洲案例更是展示了產(chǎn)權(quán)從國家和社區(qū)向私有轉(zhuǎn)移過程中的沖突。
但是，美洲的其他一些國家政府采用生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制促進(jìn)私有森林的保護(hù)。
回到我國的林權(quán)制度上，劉金龍指出，首要問題是確保產(chǎn)權(quán)的安全性。之前，我國林權(quán)分割過細(xì)；政府在采伐、銷售等環(huán)節(jié)上控制較大；政策和法律體系對(duì)森林產(chǎn)權(quán)安全性重視程度不高等。
針對(duì)改革后確立的新林權(quán)制度，劉金龍認(rèn)為，實(shí)踐時(shí)間還不長，此次林改是對(duì)農(nóng)村集體所有稀缺資源的制度改革，對(duì)公平性要求高，而且主體改革推進(jìn)的同時(shí)還需要一系列配套措施，作為漸進(jìn)式改革，其最終成果還有待觀察。
“林權(quán)問題總體上更主要的是社會(huì)學(xué)問題，而不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，很復(fù)雜。”
劉金龍分析說，由于此前政策變動(dòng)頻繁，農(nóng)民對(duì)未來預(yù)期仍然存在不確定性，一旦有風(fēng)吹草動(dòng)，可能會(huì)招致對(duì)林地的破壞性采伐�，F(xiàn)行森林采伐限額管理制度導(dǎo)致不少林木到了可以間伐或砍伐的時(shí)候卻無法獲得砍伐指標(biāo)，林農(nóng)積極性大打折扣。
此外，生態(tài)效益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。據(jù)悉，國家對(duì)每畝補(bǔ)償5元，而各省標(biāo)準(zhǔn)不一，但基本低于國標(biāo)，而且這種補(bǔ)助很多林農(nóng)得不到。生態(tài)林和商品林收益差距過大，不利于調(diào)動(dòng)林農(nóng)護(hù)林積極性。林業(yè)部門也存在一定問題，在改革中既是裁判又是運(yùn)動(dòng)員，很可能對(duì)改革產(chǎn)生阻礙作用。
“稅費(fèi)是一個(gè)核心問題，還有林業(yè)部門行政管理制度重建；基層森林管理組織模式的確定（森林經(jīng)營方向）；林業(yè)政策過程要確保農(nóng)戶參與決策的程序，不能停留在原則上；同時(shí)，還需要拓展其他利益群體參與的空間。”因此，劉金龍表示，要實(shí)現(xiàn)林改后生態(tài)長期優(yōu)化的目標(biāo)，還須進(jìn)一步采取措施深化林改。
劉金龍建議，林業(yè)改革在有了清晰而安全的產(chǎn)權(quán)后，要倡導(dǎo)變單一的森林資源國家所有為更為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)組合，并且促進(jìn)傳統(tǒng)的森林管理制度，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)擁有者的維權(quán)和可持續(xù)管理森林的能力。林業(yè)部門應(yīng)支持弱勢(shì)群體，向貧困人口提供更好的森林資源。
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